Sentenza n. 13875/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La concessionaria aveva inizialmente agito ai sensi dell’art. 117 c.p.a. contro il silenzio-inadempimento di ANAS sull’istanza di revisione del piano economico-finanziario della concessione, deducendo che l’equilibrio del rapporto fosse stato radicalmente alterato da sopravvenienze straordinarie e imprevedibili, tra cui l’emergenza Covid-19, l’incremento dei costi dei materiali per gli adeguamenti infrastrutturali e la contrazione dei volumi di carburante erogato. Nelle more, ANAS aveva adottato una nota espressa, impugnata con motivi aggiunti. La ricorrente ha dedotto: sviamento di potere, perché le misure coercitive sarebbero state adottate soltanto dopo l’instaurazione del giudizio; violazione degli artt. 24 e 113 Cost. e del principio di effettività della tutela giurisdizionale; violazione dell’art. 165 d.lgs. 50/2016, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e travisamento dei fatti per l’esclusione aprioristica del riequilibrio; violazione dei principi desumibili dal d.m. 181/2024; contraddittorietà dell’azione amministrativa, ragionevolezza e buon andamento, in ragione di una precedente determinazione di ANAS relativa a un diverso rapporto concessorio. ANAS ha eccepito il difetto di giurisdizione e l’inammissibilità o improcedibilità del ricorso introduttivo, chiedendo comunque il rigetto dei motivi aggiunti.

La decisione

Il TAR ha confermato la propria giurisdizione sull’impugnazione della nota nella parte relativa all’esclusione dei presupposti per la revisione del piano economico-finanziario, poiché tale decisione costituisce esercizio di potere discrezionale dell’amministrazione concedente. La posizione del concessionario sarebbe di diritto soggettivo soltanto se una specifica clausola contrattuale avesse già determinato integralmente sia l’an sia il quantum della revisione. Il ricorso introduttivo contro il silenzio era già stato dichiarato improcedibile con sentenza non definitiva, a seguito dell’adozione del provvedimento espresso, con conversione del rito per l’esame dei motivi aggiunti. Nel merito, il TAR ha respinto tutte le censure. L’intimazione di pagamento e il preannuncio di escussione delle garanzie e di risoluzione non costituiscono sviamento per il solo fatto di essere intervenuti dopo l’avvio del giudizio: la pendenza del processo non sospende i poteri di gestione della concessione e l’amministrazione deve poter intervenire per tutelare l’interesse pubblico e verificare l’adempimento degli obblighi concessori. Non è stata compromessa l’effettività della tutela giurisdizionale, anche perché sono disponibili gli strumenti cautelari e, nel caso concreto, l’efficacia della nota era stata sospesa dal Consiglio di Stato. Quanto al riequilibrio, l’art. 165, comma 6, d.lgs. 50/2016 non attribuisce al concessionario un diritto potestativo alla revisione né al ripristino dell’equilibrio secondo condizioni unilateralmente pretese. La norma impone, in presenza dei presupposti, l’avvio di una rinegoziazione, preservando il rischio operativo trasferito, ma rimette il risultato a un accordo tra le parti; in caso di mancato accordo, prevede il recesso. Il giudice non può sostituirsi all’autonomia negoziale nella rideterminazione del contenuto economico della concessione. Le sopravvenienze non possono quindi trasformare il riequilibrio in una generale sterilizzazione delle perdite o dell’alea di mercato. Il d.m. 181/2024 non è stato ritenuto applicabile ratione temporis e non può integrare retroattivamente la disciplina del rapporto né fondare un obbligo di revisione non previsto dalla normativa applicabile. Neppure la precedente determinazione di ANAS relativa a un diverso rapporto vincolava l’amministrazione, poiché la revisione deve essere valutata in relazione alle peculiarità del singolo contratto. I motivi aggiunti sono stati pertanto respinti; le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda e per il ritardo dell’amministrazione nel fornire il riscontro espresso.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina l’azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione; il ricorso è divenuto improcedibile dopo l’adozione del provvedimento espresso.

• art. 165 d.lgs. 50/2016

  “il verificarsi di fatti non riconducibili al concessionario che incidono sull’equilibrio del piano economico finanziario può comportare la sua revisione”; la revisione “deve consentire la permanenza dei rischi trasferiti in capo all’operatore economico e delle condizioni di equilibrio economico finanziario relative al contratto”; “in caso di mancato accordo sul riequilibrio del piano economico finanziario, le parti possono recedere dal contratto”.

  La disposizione consente, in presenza di sopravvenienze straordinarie non imputabili al concessionario, una rinegoziazione del piano, ma non attribuisce un diritto potestativo alla revisione né al ripristino dell’equilibrio secondo condizioni pretese dal concessionario. In caso di mancato accordo, il rimedio previsto è il recesso; il giudice non può sostituirsi all’autonomia negoziale.

• art. 2 l. 241/1990

  È richiamato quale fondamento dell’obbligo di conclusione del procedimento, dedotto con il ricorso contro il silenzio.

• d.m. 181/2024

  Il decreto non è applicabile ratione temporis al rapporto e non può essere utilizzato per integrare o modificare retroattivamente la disciplina applicabile, né per ricavare un obbligo di riequilibrio non previsto.

• art. 24 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’effettività della tutela giurisdizionale; la censura è stata respinta perché la pendenza del giudizio non impedisce l’esercizio dei poteri amministrativi e sono disponibili strumenti cautelari.

• art. 113 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente insieme all’art. 24 Cost. in tema di tutela giurisdizionale; il TAR ha escluso che l’atto impugnato ne compromettesse l’effettività.

Massime di principio

• Nelle concessioni, la controversia sull’an della revisione del piano economico-finanziario appartiene alla giurisdizione amministrativa quando la revisione dipende dall’esercizio di un potere discrezionale dell’amministrazione; la giurisdizione ordinaria sussiste soltanto quando una clausola contrattuale esaurisca ogni margine di discrezionalità sia sull’an sia sul quantum della revisione.
• L’art. 165, comma 6, d.lgs. 50/2016 non attribuisce al concessionario un diritto potestativo al riequilibrio del piano economico-finanziario secondo condizioni unilateralmente determinate, ma prevede una rinegoziazione tra le parti, nel rispetto della permanenza del rischio operativo trasferito; in caso di mancato accordo, il rimedio è il recesso dal contratto.
• Il riequilibrio economico-finanziario della concessione ha carattere eccezionale e non può essere utilizzato per sterilizzare le perdite o neutralizzare l’alea ordinaria del mercato, perché ciò altererebbe la causa della concessione e le condizioni economiche selezionate mediante gara.
• La pendenza di un giudizio contro l’amministrazione concedente non sospende automaticamente l’esercizio dei poteri di gestione e controllo del rapporto concessorio; l’adozione di misure di tutela dell’interesse pubblico dopo l’instaurazione del processo non integra, di per sé, sviamento di potere.
• Una disciplina sopravvenuta non può fondare retroattivamente un obbligo di revisione del piano economico-finanziario se tale obbligo non era previsto dalla normativa applicabile al momento della conclusione del rapporto concessorio.
• Le precedenti determinazioni dell’amministrazione relative a rapporti concessori diversi non vincolano l’esercizio del potere di revisione, che deve essere valutato in concreto alla luce delle caratteristiche del singolo rapporto.

Come è indicizzato