Sentenza n. 7337/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Ministero dell’interno ha appellato la sentenza del TAR Campania che aveva accolto il ricorso ex art. 117 c.p.a. proposto dal lavoratore straniero contro il mancato riscontro alla sua istanza di riesame del 28 febbraio 2025. Il lavoratore era entrato in Italia con visto rilasciato sulla base di un nulla osta ottenuto dal datore di lavoro ai sensi dell’art. 42 del d.l. n. 73/2022; il nulla osta era stato successivamente revocato, poiché il datore di lavoro, divenuto indisponibile, non aveva sottoscritto il contratto di soggiorno. La revoca era già stata impugnata con separato ricorso tuttora pendente. Il Ministero ha dedotto: 1) l’inammissibilità del ricorso contro il silenzio, non essendovi un obbligo di provvedere sull’istanza di riesame in autotutela; 2) l’erroneità della sentenza quanto alla configurabilità di una nuova vicenda procedimentale diretta al subentro di un nuovo datore di lavoro o al rilascio di un permesso per attesa occupazione, possibilità che, secondo l’appellante, avrebbe eluso la disciplina dei flussi d’ingresso; 3) l’erroneità dell’esonero dalla dimostrazione dei requisiti reddituali e della capacità patrimoniale del datore di lavoro. Il lavoratore si è opposto all’appello. Il Ministero ha inoltre dichiarato di aver dato esecuzione alla sentenza, rispondendo negativamente all’istanza, ma ha mantenuto interesse all’appello per evitare il consolidarsi dell’orientamento sull’obbligo di riscontrare simili richieste.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, dichiarando inammissibile il ricorso di primo grado per insussistenza dell’obbligo di provvedere. Ha preliminarmente chiarito che l’esecuzione spontanea della sentenza sfavorevole, anche mediante un successivo diniego dell’istanza, non comporta di per sé acquiescenza né rinuncia implicita all’appello, in mancanza di indici univoci di volontà abdicativa; il successivo riscontro negativo non incide quindi sulla procedibilità dell’appello. Ha poi accolto il primo motivo: l’istanza riguardava il riesame in autotutela di una revoca adottata in applicazione delle norme che impongono la verifica dei requisiti per il nulla osta e prevedono la revoca o decadenza quando tali requisiti manchino. Non ricorrevano ragioni eccezionali di giustizia ed equità idonee a far sorgere un obbligo di risposta. In via generale, il potere di avviare l’autotutela resta discrezionale nell’an e il silenzio su una sollecitazione privata, fuori dai casi in cui una norma imponga di provvedere, non costituisce inadempimento: la sollecitazione non trasforma il procedimento officioso in uno ad istanza di parte. Inoltre, le circostanze sopravvenute addotte a sostegno del riesame non incidono, per il principio tempus regit actum, sulla legittimità originaria della revoca; la loro eventuale rilevanza per nuove valutazioni amministrative resta affidata a una scelta discrezionale non coercibile. Il primo motivo, assorbente, ha reso non necessario l’esame degli altri due motivi d’appello. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Pertanto, nel caso di specie non può che riespandersi l’orientamento prevalente per cui, poiché l’ordinamento non riconosce, in via generale, un dovere giuridico in capo all’Amministrazione di avviare il procedimento di autotutela (trattandosi di discrezionalità che cade sull’an dell’esercizio del potere, il cui ambito di rilevanza è sottratto anche al sindacato giurisdizionale afferendo alla sfera libera dei poteri dell’Amministrazione stessa), il silenzio sulla istanza di autotutela, al di fuori dei casi in cui sussista un dovere codificato di provvedere, non equivale a inadempimento; il privato può naturalmente sollecitarne l’esercizio, ma la segnalazione non trasforma il procedimento officioso e discrezionale in un procedimento ad istanza di parte da concludere con un provvedimento espresso.

  Il rito contro il silenzio presuppone un obbligo giuridico di provvedere. Di regola, la pubblica amministrazione non è tenuta ad avviare un procedimento di autotutela su richiesta del privato; la mera istanza di riesame non rende coercibile l’esercizio del potere discrezionale, salvo che una norma o specifiche ragioni eccezionali impongano una risposta.

• art. 60 c.p.a.

  Alla camera di consiglio del 1 ottobre 2026, fissata per l’esame dell’istanza cautelare formulata in una all’appello, il Collegio ha dato avviso della possibilità di immediata definizione del giudizio ai sensi dell’articolo 60 cod. proc. amm.

  La controversia è stata definita con sentenza in camera di consiglio, dopo l’avviso alle parti della possibile decisione immediata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

• art. 42 d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  In premessa, vanno richiamati i consolidati principi in materia di acquiescenza alla stregua dei quali l’esecuzione spontanea da parte della p.a. della sentenza che la ha vista soccombente (peraltro, in questo caso avvenuta con provvedimento sfavorevole al privato) non può mai comportare rinuncia implicita all’appello avverso di essa, in difetto di altri e diversi indici univoci di tale volontà abdicativa.

  Il testo menziona l’art. 42 quale base normativa del nulla osta, ma non contiene un passaggio che ne interpreti o applichi specificamente la disciplina; la ratio sull’obbligo di rispondere all’istanza di riesame è fondata sulla natura discrezionale dell’autotutela e sull’assenza di un obbligo di provvedere.

• principio tempus regit actum

  Tale indirizzo va riaffermato a fortiori laddove, come nel caso di specie, l’istanza di riesame si fondi sull’asserita rilevanza di circostanze sopravvenute le quali, in virtù del principio tempus regit actum, non possono in alcun modo incidere sulla legittimità originaria del provvedimento, mentre la loro idoneità a indurre l’Amministrazione a nuove e diverse valutazioni circa l’assetto degli interessi forma oggetto – come è ovvio – di una valutazione discrezionale di fatto incoercibile.

  La legittimità originaria del provvedimento va valutata alla luce delle circostanze e della disciplina rilevanti al momento della sua adozione; fatti sopravvenuti non possono modificarla, pur potendo eventualmente indurre l’amministrazione a nuove valutazioni discrezionali non coercibili.

• art. 42 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

  Il provvedimento dispone l’oscuramento dei dati identificativi della parte in considerazione della tutela dei suoi diritti o della sua dignità.

• art. 9, par. 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

  Il provvedimento richiama la disposizione a fondamento della tutela dei dati della parte e ordina l’oscuramento delle generalità e degli altri elementi identificativi.

Massime di principio

• Il rito avverso il silenzio è esperibile soltanto quando sussiste un obbligo giuridico dell’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso; in via generale, tale obbligo non sussiste per le istanze che sollecitano l’esercizio dell’autotutela.
• La sollecitazione del privato non trasforma un procedimento officioso e discrezionale di autotutela in un procedimento ad istanza di parte. Un obbligo di pronunciarsi sull’istanza di riesame può configurarsi nei casi previsti da una norma o in ipotesi eccezionali sorrette da specifiche ragioni di giustizia ed equità.
• La legittimità originaria di un provvedimento è valutata secondo la disciplina e le circostanze esistenti al momento della sua adozione; fatti sopravvenuti non possono incidere su tale legittimità, mentre la loro eventuale rilevanza per una nuova valutazione amministrativa appartiene alla discrezionalità non coercibile dell’amministrazione.
• L’esecuzione spontanea da parte dell’amministrazione di una sentenza sfavorevole, anche quando dia luogo a un provvedimento negativo per il privato, non integra acquiescenza né rinuncia implicita all’appello senza ulteriori indici univoci di una volontà abdicativa.

Come è indicizzato