Sentenza n. 1400/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale di annullamento d’ufficio della precedente delibera che aveva riconosciuto un’indennità di funzione e uno specifico ristoro per la sospensione dell’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19. Ha dedotto, tra l’altro, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine ragionevole, difetto di motivazione e mancata ponderazione tra interesse pubblico e affidamento consolidato; l’insussistenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio, ritenendo che il riesame fosse fondato su ragioni di mera opportunità; la violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; l’erroneità delle ragioni relative alla carenza di copertura finanziaria e alla violazione dell’equilibrio finanziario del servizio sanitario regionale; vizi procedimentali per istruttoria incompleta, scarsa trasparenza e violazione delle garanzie partecipative; nonché l’illegittimità della limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, con esclusione dell’attività extra-regionale. È stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo previsto per la revoca. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione, sostenendo la natura patrimoniale della controversia e la riconducibilità della pretesa alla giurisdizione ordinaria.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare i motivi di merito sull’illegittimità dell’annullamento d’ufficio. Ha distinto la controversia in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche da quella relativa alla concessione di pubblici servizi e ha ritenuto applicabile il criterio generale fondato sulla natura della situazione soggettiva. Nel caso concreto, i contributi e ristori erano previsti dalla disciplina statale e regionale con criteri oggettivi di quantificazione, collegati alla riduzione del fatturato, ai costi del lavoro, ai costi fissi rendicontati e al limite massimo del 90% del budget; alla Regione spettava soltanto verificare la ricorrenza dei presupposti, senza discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione. La posizione della struttura privata accreditata è stata quindi qualificata come diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. Il TAR ha disposto la traslatio iudicii ai sensi dell’art. 11 c.p.a., salvaguardando gli effetti sostanziali e processuali della domanda, e ha compensato le spese di lite.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La ricorrente ha contestato l’esercizio dell’annullamento d’ufficio, ma il TAR non ha esaminato nel merito la sussistenza dei relativi presupposti per difetto di giurisdizione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’insussistenza di vizi originari della delibera annullata; la questione non è stata decisa nel merito.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato.

  La disposizione riconosce alle Regioni la facoltà di erogare un contributo per i costi fissi sostenuti e rendicontati dalle strutture private accreditate che abbiano sospeso le attività ordinarie, entro il limite massimo predeterminato del 90% del budget.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020.

  La disciplina dei ristori è estesa agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Al fine di impiegare il personale sanitario delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell'emergenza, le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti.

  La disposizione costituisce il presupposto normativo del potere regionale di sospendere le attività sanitarie differibili e non urgenti durante l’emergenza.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la prosecuzione della causa davanti al giudice munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi, qualificandola invece come controversia relativa a contributi e sovvenzioni pubbliche.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente per chiedere, in subordine, l’indennizzo da revoca; la relativa questione non è stata esaminata per il difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e all’amministrazione è demandata soltanto la verifica dell’effettiva ricorrenza dei presupposti, senza discrezionalità in ordine all’an, al quid e al quomodo dell’erogazione.
• La controversia relativa a contributi emergenziali spettanti a strutture sanitarie private accreditate, previsti dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 e quantificati secondo criteri oggettivi e un limite massimo predeterminato, riguarda una posizione di diritto soggettivo ed è devoluta alla giurisdizione ordinaria.
• La giurisdizione amministrativa sussiste in materia di contributi pubblici quando la controversia riguarda una fase procedimentale anteriore all’adozione del provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure quando il beneficio, dopo essere stato concesso, venga annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; tale situazione non ricorre quando la spettanza del contributo è normativamente predeterminata e l’amministrazione svolge funzioni meramente vincolate.
• Il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo non impedisce la riassunzione della causa davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato