Sentenza n. 4233/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante contestava tre provvedimenti comunali: il preavviso di diniego e il diniego definitivo della domanda di permesso di costruire in sanatoria presentata ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001, nonché la sanzione pecuniaria di 20.000 euro irrogata per l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione del 15 maggio 2014. Quanto alla sanzione, deduceva la violazione del principio di irretroattività, sostenendo che le opere erano state realizzate tra il 1995 e il 2000 e che non poteva applicarsi una disciplina sanzionatoria successiva; invocava inoltre il principio enunciato dall’Adunanza plenaria n. 16 del 2023 sull’inapplicabilità retroattiva dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 e contestava l’utilizzazione del regolamento comunale del 7 novembre 2019. Quanto al diniego di sanatoria, lamentava difetto e apparenza della motivazione, omessa considerazione delle osservazioni rese ex art. 10-bis l. n. 241/1990, violazione del giusto procedimento ed erronea mancata sospensione o archiviazione della domanda del 2014, in ragione della successiva istanza qualificata come condono ex art. 32 l. n. 47/1985 e del parere favorevole espresso dalla Soprintendenza su tale diversa iniziativa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. La questione preliminare sulla validità delle notificazioni effettuate all’indirizzo PEC tratto dall’Indice IPA, anziché dal Registro delle pubbliche amministrazioni, è stata assorbita perché il gravame era infondato nel merito. Il primo motivo è stato respinto perché la sanzione non colpiva la realizzazione originaria delle opere, ma la successiva e distinta condotta di inottemperanza all’ordine di demolizione, accertata il 12 febbraio 2015. Inoltre, la sanzione trovava autonoma base normativa nell’art. 15, comma 3, l.r. Lazio n. 15/2008, già vigente sia al momento dell’ordinanza demolitoria sia dell’accertamento dell’inottemperanza; pertanto, non era decisiva l’applicabilità dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, né il principio dell’Adunanza plenaria n. 16/2023, riferito a una fattispecie fondata esclusivamente sulla disciplina statale sopravvenuta. L’importo di 20.000 euro rientrava nella forbice legislativa e risultava coerente con l’entità delle opere e la loro ubicazione in area vincolata. Il regolamento comunale del 2019 costituiva soltanto fonte secondaria per i criteri di commisurazione e non era necessario per fondare il potere sanzionatorio, già previsto dalla legge regionale. Il secondo motivo è stato respinto perché il diniego era autonomamente sorretto dall’aumento illegittimo di superficie e volumetria e dal divieto di sanatoria paesaggistica previsto dall’art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 42/2004. Tali elementi escludevano la doppia conformità richiesta dall’art. 36, comma 1, d.P.R. n. 380/2001 e impedivano l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica; l’appellante non li aveva specificamente contestati. La successiva istanza del 2019 non comportava l’obbligo di archiviare o sospendere il procedimento del 2014: le osservazioni non contenevano una rinuncia formale alla precedente domanda e non potevano privare il Comune del potere-dovere di definirla né incidere sulla doverosità della repressione di un abuso già accertato. Inoltre, l’istanza di condono non era stata prodotta in giudizio e la sua qualificazione ai sensi dell’art. 32 l. n. 47/1985 poneva dubbi sulla sua ammissibilità, essendo scaduti i termini della disciplina straordinaria. Nulla è stato disposto sulle spese per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto e le osservazioni del privato non impongono all’amministrazione di sospendere o archiviare il procedimento quando permanga il dovere di definire l’istanza e i presupposti ostativi siano autonomamente idonei a sorreggere il diniego.

• art. 15, comma 3, l.r. Lazio 11 agosto 2008, n. 15

  l’accertamento dell’inottemperanza comporta, altresì, l’applicazione di una sanzione pecuniaria da un minimo di 2 mila euro ad un massimo di 20 mila euro, in relazione all’entità delle opere

  La disposizione costituisce autonoma e sufficiente base legislativa per sanzionare l’inottemperanza all’ordine di demolizione, purché la legge regionale fosse vigente al momento della condotta omissiva; il regolamento comunale può disciplinare i criteri di commisurazione ma non fonda il potere sanzionatorio.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La questione della sua applicazione temporale non incide sulla sanzione quando questa sia autonomamente fondata su una precedente disposizione regionale.

• art. 36, comma 1, d.P.R. 380/2001

  La sanatoria edilizia presuppone la doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda; l’aumento illegittimo di superficie e volumetria esclude tale requisito.

• art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Il divieto di sanatoria paesaggistica per gli interventi che comportano aumento di superficie utile o volumetria costituisce ragione autonoma ostativa alla sanatoria edilizia e all’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica.

• art. 16, comma 12, d.l. 179/2012

  La disciplina del registro degli indirizzi PEC delle pubbliche amministrazioni è richiamata con riguardo alla validità delle notificazioni; la questione è stata assorbita per l’infondatezza dell’appello nel merito.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione colpisce una condotta omissiva distinta dalla realizzazione dell’abuso edilizio; pertanto, ai fini dell’irretroattività, rileva la disciplina vigente quando si è perfezionata l’inottemperanza e non quella vigente al momento della costruzione abusiva.
• Quando la sanzione per l’inottemperanza trova autonoma e sufficiente base in una legge regionale vigente al momento della condotta sanzionata, non è necessario applicare retroattivamente la disciplina statale successiva; l’eventuale regolamento comunale successivo può disciplinare la commisurazione, ma non costituisce il fondamento del potere sanzionatorio.
• La sanzione pecuniaria prevista per l’inottemperanza può essere determinata entro la forbice legislativa anche in assenza del regolamento comunale sui criteri di commisurazione, purché l’importo sia motivato in rapporto all’entità delle opere e rispetti i principi di proporzionalità e ragionevolezza.
• Il diniego di permesso di costruire in sanatoria è legittimo quando sia autonomamente sorretto dall’assenza della doppia conformità e dall’impossibilità della sanatoria paesaggistica; tali autonome ragioni devono essere specificamente contestate per poter essere rimesse in discussione in appello.
• La presentazione di una successiva istanza di condono, non accompagnata da una formale rinuncia alla precedente domanda di sanatoria, non priva l’amministrazione del potere-dovere di definire il procedimento già pendente né sospende la doverosa repressione di un abuso edilizio già accertato.

Come è indicizzato