Sentenza n. 12/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, gestore di una struttura autorizzata per 60 posti letto e accreditata per 40, contrattualizzata negli anni precedenti soltanto per prestazioni RD1 e RD2, ha impugnato la proposta contrattuale per il 2022, la deliberazione di rimodulazione dei budget e gli atti presupposti. Ha sostenuto che l’amministrazione avrebbe dovuto ampliare il budget e l’ambito delle prestazioni acquistate, anche in ragione dell’accreditamento della struttura, dell’incremento delle risorse complessivamente disponibili, dell’esigenza di ridurre la mobilità sanitaria passiva e del fabbisogno regionale. I quattro motivi dedotti hanno riguardato: 1) carenza di istruttoria e motivazione, erroneità dei presupposti, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza e disparità di trattamento, per non avere considerato il ruolo della struttura nel soddisfacimento del fabbisogno e nella riduzione della mobilità passiva; 2) illegittimità dell’utilizzo della spesa storica come criterio di determinazione del budget, asseritamente inidoneo a valorizzare efficienza e domanda, nonché violazione dei principi di concorrenza e parificazione tra strutture; 3) violazione dell’art. 8-quater d.lgs. 502/1992 per omessa verifica del fabbisogno regionale; 4) violazione delle garanzie partecipative della l. 241/1990. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità per omessa intimazione di controinteressati e il difetto di interesse, deducendo comunque che il budget della ricorrente non era stato ridotto e che la rimodulazione aveva riguardato soltanto strutture che non avevano utilizzato integralmente il budget, allo scopo di finanziare un nuovo modulo Alzheimer.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo assorbite le eccezioni di rito. Ha rilevato che il budget della ricorrente era stato confermato, senza alcuna riduzione rispetto agli anni precedenti, e che l’accreditamento non comporta né un diritto alla contrattualizzazione né un obbligo dell’amministrazione di acquistare tutte le prestazioni potenzialmente erogabili. La determinazione dei tetti di spesa e dei budget individuali rientra nella discrezionalità politico-amministrativa, particolarmente ampia quando la Regione è sottoposta a piano di rientro dal disavanzo sanitario; il sindacato giudiziale deve quindi essere prudente e le contestazioni sul difetto di istruttoria o motivazione devono essere sostenute da elementi oggettivi e concreti. La rimodulazione disposta con la deliberazione n. 451/2022 era finalizzata a reperire risorse per un modulo Alzheimer di dieci posti letto, sulla base dell’analisi della produzione e del mancato utilizzo dei budget 2021; la struttura ricorrente, avendo utilizzato integralmente il proprio budget, non era stata incisa dalla decurtazione. Le risorse destinate alla struttura controinteressata non costituivano un trattamento premiale, ma erano funzionali a prestazioni diverse, per le quali essa risultava l’unico operatore accreditato. Il criterio della spesa storica è stato ritenuto astrattamente idoneo a fungere da base per la determinazione del fabbisogno dell’anno successivo e, nel caso concreto, coerente con la valorizzazione dell’efficienza della ricorrente, cui non era stato ridotto il budget. Non era inoltre necessario un aggiornamento annuale autonomo del fabbisogno, essendo la relativa istruttoria demandata alla programmazione sanitaria pluriennale e comunque condizionata dai vincoli finanziari del piano di rientro. È stata infine esclusa la violazione della partecipazione procedimentale: la determinazione dei budget ha natura di atto generale di programmazione finanziaria, sottratto ai diritti partecipativi ai sensi dell’art. 13 l. 241/1990, ed esprime un potere autoritativo e unilaterale, non una funzione negoziata. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  L’accreditamento istituzionale è distinto dalla successiva contrattualizzazione e non impone all’amministrazione di acquistare tutte le prestazioni astrattamente erogabili; la determinazione dei volumi acquistabili resta condizionata dalla programmazione del fabbisogno e dalla sostenibilità finanziaria.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La remunerazione delle prestazioni sanitarie erogate dalle strutture accreditate presuppone gli accordi contrattuali e opera nei limiti dei livelli di spesa, delle quantità e delle tipologie individuati dalla programmazione pubblica.

• art. 13 l. 241/1990

  Le disposizioni sulla partecipazione procedimentale non si applicano all’attività amministrativa diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione.

• art. 7 l. 241/1990

  Le garanzie di comunicazione di avvio del procedimento non sono dovute quando l’attività amministrativa rientra nella programmazione generale sottratta alla partecipazione ai sensi dell’art. 13 l. 241/1990.

• art. 8 l. 241/1990

  Gli obblighi informativi del procedimento non trovano applicazione, secondo la decisione, rispetto agli atti di programmazione generale dei budget sanitari.

• art. 32, comma 8, l. 449/1997

  le regioni ... individuano preventivamente per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata ... i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni, nonché gli indirizzi e le modalità per la contrattazione

  La programmazione dei limiti di spesa sanitaria attribuisce all’amministrazione un potere autoritativo, unilaterale e vincolante, funzionale al contenimento della spesa e alla razionalizzazione del sistema.

• art. 30, comma 1, lett. a), DPCM 12 gennaio 2017

  Il setting assistenziale R2 comprende trattamenti costituiti da prestazioni professionali di tipo medico, infermieristico, riabilitativo e di riorientamento in ambiente protesico, rilevanti per l’inquadramento del modulo Alzheimer.

Massime di principio

• L’accreditamento istituzionale di una struttura sanitaria privata non attribuisce, di per sé, un diritto alla contrattualizzazione né impone all’amministrazione di acquistare tutte le prestazioni o di utilizzare tutti i posti letto accreditati; la contrattualizzazione resta subordinata alla programmazione del fabbisogno e ai vincoli di sostenibilità finanziaria.
• La determinazione dei tetti di spesa e dei budget individuali per l’acquisto di prestazioni sanitarie rientra nella discrezionalità politico-amministrativa dell’amministrazione sanitaria, con sindacato giurisdizionale particolarmente prudente quando la Regione è sottoposta a un piano di rientro dal disavanzo sanitario.
• In presenza di vincoli finanziari derivanti da un piano di rientro, la conferma o la riduzione dei budget può essere giustificata dalla necessità di contenere la spesa e non richiede necessariamente un’analitica esposizione di ogni calcolo, purché la scelta sia riconducibile a parametri oggettivi e il ricorrente non fornisca dati concreti idonei a dimostrarne l’irragionevolezza.
• Il volume di spesa raggiunto nell’anno precedente può costituire una base ragionevole per determinare il budget dell’anno successivo, soprattutto quando la struttura ha utilizzato integralmente il budget assegnato e non dimostra specifici elementi oggettivi che impongano un incremento.
• La ricognizione del fabbisogno sanitario può essere effettuata nell’ambito della programmazione pluriennale; non è necessariamente richiesta una nuova e autonoma istruttoria annuale in occasione della determinazione dei singoli tetti di spesa, specialmente quando operano vincoli finanziari derivanti dal piano di rientro.
• La determinazione dei budget sanitari, in quanto atto generale di programmazione finanziaria adottato nell’esercizio di un potere autoritativo e unilaterale, è sottratta alle ordinarie garanzie partecipative ai sensi dell’art. 13 l. 241/1990, anche quando siano individuabili i singoli operatori potenzialmente interessati.

Come è indicizzato