Corte di giustizia, Sentenza C-545/21

Irregolarità nei fondi strutturali e rettifiche finanziarie in presenza di atti di corruzione in una gara pubblica cofinanziata dal FESR

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio in una controversia tra ANAS e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, relativa al recupero di somme erogate nell’ambito di un programma operativo finanziato dal FESR. La Corte affronta il rapporto tra nozione di "irregolarità" nei fondi strutturali, tutela degli interessi finanziari dell’Unione e regole sugli appalti pubblici.

Fatti e procedimento principale

ANAS, quale beneficiario di un programma operativo nazionale, aveva affidato un appalto di lavori stradali mediante procedura ristretta, poi aggiudicato a un raggruppamento temporaneo di imprese comprendente Aleandri SpA. In seguito all’emersione di un’indagine penale su un possibile sistema corruttivo coinvolgente funzionari ANAS e il rappresentante legale di Aleandri, il Ministero ha disposto il recupero delle somme già versate e ha dichiarato non dovuto il residuo non ancora erogato.

ANAS ha impugnato il provvedimento sostenendo, in sintesi, che non vi fosse prova piena di una condotta illecita a essa opponibile, né del nesso tra la presunta irregolarità e le spese finanziate, dal momento che i lavori erano stati effettivamente eseguiti. Il giudice nazionale ha quindi sollevato quattro questioni pregiudiziali.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 2, punto 7, del regolamento n. 1083/2006, che definisce l’"irregolarità";
• l’articolo 98, paragrafi 1 e 2, del medesimo regolamento, sulle rettifiche finanziarie degli Stati membri;
• l’articolo 60, lettera a), del regolamento n. 1083/2006, sugli obblighi dell’autorità di gestione;
• l’articolo 27, lettera c), del regolamento n. 1828/2006, che definisce il "sospetto di frode";
• l’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95;
• l’articolo 45, paragrafo 2, primo comma, lettera d), della direttiva 2004/18;
• gli orientamenti della Commissione del 2013 sulle rettifiche finanziarie nell’ambito degli appalti pubblici.

Prima questione: nozione di irregolarità

La Corte chiarisce che, nel caso concreto, non vi era prova certa di una frode, ma solo elementi tali da integrare al più un "sospetto di frode" ai sensi dell’articolo 27, lettera c), del regolamento n. 1828/2006. Tuttavia, ai fini dell’articolo 2, punto 7, del regolamento n. 1083/2006, è sufficiente una violazione del diritto dell’Unione o del diritto nazionale applicabile, derivante da un’azione o omissione di un operatore economico, che abbia o possa avere un effetto pregiudizievole sul bilancio dell’Unione.

La Corte ribadisce che questa nozione deve essere interpretata in modo ampio e uniforme, in coerenza con l’obiettivo di garantire l’uso corretto ed efficiente dei fondi UE. Sono necessari tre elementi:

• una violazione del diritto dell’Unione o delle norme nazionali applicabili ai fondi;
• un’azione o omissione di un operatore economico;
• un pregiudizio, anche solo potenziale, al bilancio dell’Unione.

Applicando tali criteri, la Corte osserva che comportamenti corruttivi in una gara pubblica possono, per loro natura, incidere sull’esito dell’aggiudicazione e quindi sul bilancio del fondo. Non occorre dimostrare né l’effettiva alterazione della selezione né un danno finanziario preciso. La risposta è quindi nel senso che anche tali condotte rientrano nella nozione di "irregolarità".

Rettifiche finanziarie: artt. 98 e principio di proporzionalità

Con riferimento alle questioni terza e quarta, la Corte esclude che l’articolo 98 del regolamento n. 1083/2006 imponga automaticamente una rettifica del 100% o la revoca integrale del contributo ogni volta che sia accertata un’irregolarità. Il testo dell’articolo 98 richiede invece che lo Stato membro tenga conto della natura e della gravità dell’irregolarità nonché della perdita finanziaria per i fondi.

Tali criteri sono letti come espressione diretta del principio di proporzionalità. Di conseguenza:

• la rettifica non può essere automatica;
• occorre una valutazione caso per caso;
• rilevano natura, gravità e impatto finanziario dell’irregolarità.

La Corte menziona gli orientamenti del 2013 come parametro utile per concretizzare tali criteri, pur precisando che essi non vincolano gli Stati membri. In particolare, quando non sia possibile quantificare con precisione le implicazioni finanziarie, gli orientamenti prevedono fasce percentuali di rettifica; nei casi più gravi, in cui l’irregolarità favorisca uno o più offerenti o sia connessa a frode accertata, può arrivare al 100%.

Seconda questione: esclusione dalla gara ex direttiva 2004/18

Quanto alla direttiva 2004/18, la Corte ricorda che l’articolo 45, paragrafo 2, lettera d), consente l’esclusione dell’operatore che abbia commesso un "errore grave" nell’esercizio della propria attività professionale. Tale nozione può ricomprendere comportamenti connotati da dolo o da colpa grave e non richiede necessariamente una sentenza penale definitiva.

Tuttavia, l’errore deve essere accertato prima della conclusione della procedura di aggiudicazione. Nel caso di specie, ANAS è venuta a conoscenza dei possibili episodi corruttivi solo anni dopo l’aggiudicazione, quando erano già iniziate le indagini penali. Per questo motivo la Corte ritiene che ANAS non fosse in condizione di contestare tempestivamente un errore professionale grave e di escludere l’operatore in corso di gara. Per tale ragione la Corte non esamina ulteriormente la compatibilità della normativa nazionale con la direttiva.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• l’articolo 2, punto 7, del regolamento n. 1083/2006 comprende comportamenti qualificabili come atti di corruzione in una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico cofinanziato da un fondo strutturale, anche senza prova di un’incidenza reale sulla selezione o di un danno effettivo al bilancio UE;
• l’articolo 98, paragrafi 1 e 2, impone agli Stati membri una valutazione caso per caso, conforme al principio di proporzionalità, per determinare la rettifica finanziaria applicabile.

Principi affermati

La sentenza conferma che la tutela degli interessi finanziari dell’Unione nei fondi strutturali opera in chiave preventiva: basta il rischio di pregiudizio al bilancio derivante da una violazione delle regole di gara, anche in presenza di lavori effettivamente eseguiti. Al tempo stesso, la sanzione finanziaria non può essere meccanica, ma deve restare proporzionata alla gravità concreta dell’irregolarità.