Corte di giustizia, Sentenza C-408/21

Accesso a un parere del Servizio giuridico del Consiglio su un regolamento relativo alla condizionalità del bilancio UE

La pronuncia riguarda un ricorso per cassazione proposto dal Consiglio avverso la sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione di diniego dell’accesso integrale al documento ST 13593 2018 INIT, contenente il parere del Servizio giuridico del Consiglio sulla proposta della Commissione relativa alla protezione del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate dello Stato di diritto. La controversia si colloca nel quadro del regolamento (CE) n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni.

Fatti e procedimento amministrativo

Un giornalista/accademico, Laurent Pech, aveva chiesto al Consiglio l’accesso al parere giuridico dopo una fuga di notizie stampa. Il Consiglio aveva concesso un accesso parziale e, a seguito della domanda confermativa ex articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, aveva confermato il rifiuto dell’accesso integrale.

Il diniego era fondato su due eccezioni:

• articolo 4, paragrafo 3, primo comma, per la tutela del processo decisionale, ritenendo che la divulgazione potesse interferire con negoziati legislativi ancora in corso;
• articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, per la tutela del parere giuridico, sostenendo che la divulgazione avrebbe compromesso la possibilità del Consiglio di ottenere consulenza franca, obiettiva e completa.

Il Consiglio aveva inoltre escluso la possibilità di ulteriore accesso parziale ex articolo 4, paragrafo 6.

Sentenza del Tribunale

Il Tribunale aveva accolto il ricorso di Pech. Sul processo decisionale, aveva ritenuto non dimostrato un rischio concreto, ragionevolmente prevedibile e non ipotetico di pregiudizio. Sulla tutela del parere giuridico, aveva affermato che il documento era un parere reso nel contesto di una procedura legislativa e che il Consiglio non aveva dimostrato né una particolare sensibilità del contenuto né un’ampia portata oltre il singolo procedimento.

Motivi dell’impugnazione

Il Consiglio ha dedotto tre motivi principali:

• errore di diritto nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, e vizio di motivazione;
• errore di diritto, distorsione dei fatti e vizio di motivazione nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma;
• violazione dell’articolo 113 del regolamento di procedura del Tribunale per mancata riapertura della fase orale.

Quadro normativo e criteri interpretativi richiamati dalla Corte

La Corte ha richiamato i principi generali di trasparenza derivanti da:

• articolo 1, paragrafo 2, TUE;
• articoli 10, paragrafo 3, TUE, 15, paragrafo 1, TFUE, 298, paragrafo 1, TFUE;
• articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali.

Quanto al regolamento n. 1049/2001, ha ribadito che l’obiettivo è garantire il più ampio accesso possibile ai documenti e che le eccezioni vanno interpretate e applicate restrittivamente. In particolare, per il parere giuridico occorre:

• verificare che il documento rientri effettivamente nella nozione di parere giuridico;
• accertare se la divulgazione pregiudicherebbe concretamente la tutela del parere, intesa come interesse dell’istituzione a ricevere consulenza franca, obiettiva e completa;
• valutare l’eventuale presenza di un interesse pubblico prevalente.

In materia legislativa, la Corte ha ribadito il principio affermato in precedenza nella causa Sweden and Turco: esiste, in linea di principio, un diritto più ampio di accesso ai pareri del Servizio giuridico del Consiglio; il diniego può essere giustificato solo in presenza di una particolare sensibilità del contenuto o di una portata particolarmente ampia che travalichi il singolo processo legislativo.

Ragionamento della Corte sulla tutela del parere giuridico

La Corte ha respinto tutte le censure del Consiglio.

Quanto alla presunta “particolare ampiezza” del parere, ha osservato che il Tribunale aveva esaminato le parti rilevanti del documento, in particolare quelle sulla base giuridica e sul sistema di voto proposto, e aveva correttamente ritenuto che esse riguardassero solo la proposta della Commissione. Le affermazioni del Consiglio su possibili riflessi su altri dossier legislativi erano troppo generiche e non erano state adeguatamente sostanziate nella decisione impugnata.

Quanto alla “particolare sensibilità”, la Corte ha confermato che il criterio va valutato in base al contenuto del parere e non sulla base della sola sensibilità politica del contesto legislativo. Il fatto che il parere riguardasse una questione politicamente controversa o un procedimento delicato non basta, da solo, a renderlo sensibile. Le argomentazioni del Consiglio sulla possibile pressione esterna sui giuristi, sul rischio di contenzioso o sulla difficoltà di difesa in giudizio sono state considerate troppo astratte o non suffragate da elementi concreti.

La Corte ha inoltre richiamato la giurisprudenza secondo cui la sola eventualità che il Servizio giuridico possa trovarsi in una posizione più difficile se il suo parere viene divulgato non giustifica la deroga alla trasparenza; occorrono rischi specifici e dimostrati.

Ragionamento della Corte sulla tutela del processo decisionale

La Corte ha confermato che, per l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, il Consiglio doveva dimostrare che la divulgazione avrebbe seriamente pregiudicato il processo decisionale in corso. Nel caso di specie, le motivazioni addotte erano sostanzialmente sovrapponibili a quelle invocate per la tutela del parere giuridico e si risolvevano in asserzioni generiche sulla possibilità di pressioni esterne, polarizzazione del dibattito e difficoltà negoziali.

Tali elementi non provavano un pregiudizio specifico e reale, né soddisfacevano la soglia del rischio ragionevolmente prevedibile. La Corte ha anche osservato che, in un procedimento legislativo, il dibattito e la divergenza di posizioni sono fisiologici e che la trasparenza serve proprio a rafforzare la legittimazione democratica del processo.

Ulteriori profili esaminati

La Corte ha respinto anche le censure relative a:

• presunti sviluppi successivi all’adozione della decisione, irrilevanti perché la legittimità va valutata sulla base dei fatti e del diritto esistenti al momento dell’adozione;
• asserita distorsione dei fatti, non dimostrata;
• mancata considerazione di precedenti giurisprudenziali invocati dal Consiglio, non pertinenti perché relativi a fattispecie diverse;
• mancata riapertura della fase orale ex articolo 113, paragrafo 2, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale, poiché tale disposizione attribuisce al Tribunale un potere discrezionale, non un obbligo.

Dispositivo

La Corte ha integralmente respinto l’appello del Consiglio e ha confermato l’annullamento della decisione di diniego dell’accesso integrale al parere giuridico. Ha inoltre condannato il Consiglio alle spese in favore di Laurent Pech, mentre la Repubblica francese, il Regno di Svezia e la Commissione sono stati condannati a sopportare le proprie spese.

Principio affermato

Nei procedimenti legislativi dell’Unione, il diniego di accesso a un parere del Servizio giuridico del Consiglio è legittimo solo se l’istituzione dimostra, con motivazione concreta e specifica, che la divulgazione arrecherebbe un pregiudizio reale, specifico e ragionevolmente prevedibile alla tutela del parere giuridico o al processo decisionale; non bastano formule generiche su sensibilità politica, pressione esterna o possibili contenziosi futuri.