Tribunale, Sentenza T-80/25

Cancellazione della procedura di gara BUDG 19/PO/04 per il lotto IT SAP

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da quattro operatori economici contro la decisione della Commissione che ha cancellato la procedura di gara BUDG 19/PO/04 per il lotto n. 2, relativo a servizi di sviluppo, implementazione, manutenzione/gestione e consulenza in materia di sistemi informatici contabili e finanziari. La controversia nasce dopo un primo annullamento giurisdizionale per difetto di motivazione e verte sulla legittimità della successiva decisione di cancellazione adottata il 19 novembre 2024.

Fatti e svolgimento della procedura

La Commissione aveva pubblicato il bando il 25 novembre 2020, articolando la gara in due lotti. Il lotto n. 2, denominato "IT SAP", aveva un valore stimato di 545 milioni di euro e mirava a concludere contratti quadro multipli, separati ma identici, in cascata, con un massimo di tre operatori economici.

Gli odierni ricorrenti avevano presentato offerta e, con lettera dell’11 febbraio 2022, erano stati informati dell’accettazione della loro offerta. Pochi giorni dopo, il 3 marzo 2022, la Commissione aveva cancellato la procedura per entrambi i lotti con una prima decisione, richiamando la non conformità di taluni criteri di selezione al regolamento finanziario allora applicabile, ossia il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046. In seguito a un precedente giudizio del Tribunale del 23 ottobre 2024, che aveva annullato tale decisione per insufficiente motivazione, la Commissione ha adottato una nuova decisione di cancellazione il 19 novembre 2024, oggetto del presente ricorso.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale ha chiarito che la controversia è disciplinata, quanto al profilo sostanziale, dal regolamento finanziario 2018/1046, in quanto il bando è stato pubblicato nel 2020, mentre quanto agli aspetti procedurali si applica il regolamento finanziario 2024/2509, vigente al momento dell’adozione della nuova decisione. Centrale è l’articolo 174 del regolamento 2024/2509, che consente alla stazione appaltante di cancellare la procedura prima della firma del contratto con decisione motivata.

Sono stati inoltre richiamati l’articolo 266 TFUE, sul dovere dell’istituzione di adottare le misure necessarie per conformarsi a una sentenza di annullamento, l’articolo 296 TFUE sulla motivazione, l’articolo 263 TFUE sul ricorso di annullamento, e varie disposizioni del regolamento 2018/1046, in particolare l’articolo 167, l’articolo 169, paragrafo 1, l’articolo 171, l’articolo 175, paragrafo 3, e il punto 20 dell’allegato I. Sono stati inoltre evocati i punti 35.1 e 36.1 dell’allegato I dei regolamenti finanziari e l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali.

Questione della motivazione della nuova decisione

I ricorrenti sostenevano che la Commissione non potesse "regolarizzare" a posteriori il vizio della prima decisione e che, in ogni caso, la nuova decisione non fosse sufficientemente motivata. A loro avviso, la Commissione non aveva spiegato perché avesse mutato orientamento, né quali elementi del service level agreement dovessero essere qualificati come criteri di selezione, criteri di aggiudicazione o condizioni di esecuzione del contratto.

Il Tribunale ha respinto tali censure. Ha osservato che, quando un atto è annullato per vizio formale, l’istituzione può adottare un nuovo atto identico, purché rispetti le forme e non sia affetto dal medesimo vizio. Ha quindi distinto nettamente la nuova decisione dalla precedente, affermando che l’obbligo motivazionale va valutato in modo autonomo.

Ragionamento sul contenuto della motivazione

Secondo il Tribunale, la Commissione aveva indicato nella nuova decisione:

• che la stazione appaltante aveva individuato errori nei documenti di gara, in particolare la non conformità di alcuni criteri di selezione al regolamento finanziario;
• che il service level agreement richiesto ai tenderers, pur previsto come elemento della documentazione, non poteva qualificarsi come criterio minimo di selezione relativo alla capacità tecnica e professionale;
• che parte delle informazioni richieste riguardava in realtà l’offerta tecnica e doveva quindi essere valutata come criterio di aggiudicazione, mentre altra parte riguardava condizioni di esecuzione non riconducibili a un livello minimo di capacità.

Tali elementi sono stati ritenuti sufficienti a far comprendere ai ricorrenti le ragioni della cancellazione e a consentire al giudice il controllo di legittimità. Non è stato quindi accolto il motivo relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione.

Errore manifesto di valutazione sul service level agreement

I ricorrenti sostenevano che la Commissione avesse errato nel ritenere che il service level agreement non potesse costituire un criterio di selezione. A loro dire, la stazione appaltante dispone di un ampio margine di discrezionalità nella scelta dei criteri di selezione e di aggiudicazione.

Il Tribunale ha ricordato la distinzione, ormai consolidata, tra criteri di selezione e criteri di aggiudicazione: i primi servono a verificare la capacità del concorrente di eseguire l’appalto, mentre i secondi servono a individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa. Ha sottolineato che il giudizio sulla qualità delle offerte non può essere confuso con la verifica della capacità tecnica e professionale dell’operatore.

Nel caso concreto, il contenuto del service level agreement mostrava che i tenderers dovevano indicare misure organizzative, meccanismi correttivi, formazione, prevenzione delle interruzioni di servizio, indicatori di qualità e metodologia di gestione del progetto. Almeno alcuni di questi elementi riguardavano il valore tecnico dell’offerta e non la sola capacità del soggetto offerente. Di conseguenza, non era manifestamente erronea la conclusione della Commissione secondo cui il documento non poteva essere trattato come criterio minimo di selezione ai sensi del punto 20 dell’allegato I del regolamento 2018/1046.

Il Tribunale ha inoltre ritenuto irrilevanti, ai fini della legittimità della decisione impugnata, le contestazioni sulla pretesa qualificazione del documento come criterio di aggiudicazione, sulla diversa posizione assunta nel corso della procedura e sulla circostanza che l’irregolarità fosse emersa a seguito delle osservazioni di un offerente non aggiudicatario. Quest’ultimo profilo, infatti, non incideva sulla legalità della decisione, che si fondava sull’irregolarità sostanziale e non sulla sua fonte di emersione.

Certezza del diritto e legittimo affidamento

I ricorrenti invocavano poi la violazione dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento, osservando che la Commissione aveva in precedenza qualificato il service level agreement come criterio valido e poi aveva mutato posizione.

Il Tribunale ha ricordato che il legittimo affidamento presuppone assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonte competente, e che tali assicurazioni devono peraltro essere conformi alle norme applicabili. Nel caso di specie, anche supponendo che durante la fase di quesiti e risposte la Commissione avesse dato indicazioni favorevoli, tali indicazioni non potevano prevalere sul regolamento finanziario, dal quale risultava la non corretta qualificazione del service level agreement come criterio di selezione.

Quanto alla certezza del diritto, il Tribunale ha osservato che né l’articolo 174 del regolamento 2024/2509 né altre disposizioni vietano alla Commissione di modificare la propria posizione prima dell’adozione della decisione finale di cancellazione. Inoltre, gli offerenti erano stati espressamente informati, sia nel bando sia nella lettera di aggiudicazione provvisoria, che la procedura poteva essere cancellata fino alla firma del contratto senza diritto a compensazione. I ricorrenti, in quanto operatori diligenti, dovevano quindi prevedere questa possibilità.

Buona amministrazione e tempistica della decisione

Quanto alla dedotta violazione del principio di buona amministrazione, i ricorrenti lamentavano che la Commissione avesse impiegato circa 27 giorni per adottare la nuova decisione dopo la sentenza di annullamento del 23 ottobre 2024.

Il Tribunale ha ritenuto il termine ragionevole, considerata la complessità della procedura, le conseguenze della cancellazione e la necessità di adottare una nuova decisione per conformarsi all’articolo 266 TFUE. Ha anche escluso che la motivazione della nuova decisione potesse essere censurata nuovamente sotto il profilo della buona amministrazione, poiché tale profilo coincideva in sostanza con la censura già respinta sulla motivazione.

Proporzionalità ed uguaglianza di trattamento

I ricorrenti sostenevano infine che la Commissione avrebbe dovuto limitarsi a sospendere la firma del contratto durante il periodo di standstill, invece di cancellare la procedura, e che la cancellazione avrebbe favorito i concorrenti nella successiva procedura DIMOS VI.

Il Tribunale ha ritenuto inammissibile o comunque inefficace il richiamo alla precedente decisione annullata, poiché il presente ricorso riguardava solo la nuova decisione. Nel merito, ha affermato che la cancellazione era idonea e necessaria a rimuovere l’illegittimità della gara, mentre la sospensione non sarebbe bastata a sanare il vizio. Ha inoltre sottolineato che la cancellazione era meno onerosa rispetto ad altre soluzioni che avrebbero potuto compromettere la continuità del servizio. Non è stata dimostrata neppure una violazione concreta del principio di uguaglianza di trattamento, poiché i ricorrenti si limitavano a ipotizzare effetti sfavorevoli in una procedura futura.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. Ha condannato Xpand Consortium, NTT Data Belgique, Sopra Steria Benelux e Fujitsu Technology Solutions a sopportare le proprie spese e a rifondere quelle sostenute dalla Commissione e dall’interveniente Arhs developments SA.