Sentenza n. 3985/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'appellante ha impugnato la sentenza del TAR Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma, che aveva respinto il ricorso contro l'Accordo di programma, il decreto provinciale di approvazione della variante urbanistica e gli atti presupposti relativi al completamento della Tangenziale nord di Novellara. Ha dedotto la violazione dell'art. 4, commi 4 e 5, della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, sostenendo che l'accordo di programma in variante rientrasse tra i procedimenti speciali soggetti al regime transitorio della legge urbanistica regionale. Secondo l'appellante, l'accordo avrebbe dovuto essere adottato entro il 1° gennaio 2022 e approvato entro il 1° gennaio 2024; poiché il procedimento era stato avviato l'8 agosto 2023, l'accordo era stato stipulato il 9 aprile 2024 e il decreto di approvazione era stato adottato l'11 aprile 2024, gli atti sarebbero tardivi e illegittimi. L'appellante ha inoltre sostenuto che gli artt. 59 e 60 della l.r. n. 24/2017 non disciplinassero il regime transitorio degli accordi incidenti sugli strumenti urbanistici previgenti e che la modifica del comma 5 dell'art. 4 avrebbe imposto il completamento dell'intero iter entro il termine complessivo di sei anni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza di primo grado. Il Collegio ha premesso che la l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017 ha superato il modello della pianificazione a cascata, attribuendo le funzioni di pianificazione secondo il principio di competenza, e ha previsto un periodo transitorio finalizzato al passaggio al nuovo sistema senza paralizzare l'esercizio delle funzioni amministrative. Ha esaminato il rapporto tra l'art. 4, relativo al regime transitorio, e l'art. 60, concernente gli accordi di programma in variante. L'accordo controverso non è stato considerato un atto riconducibile al solo effetto di variante urbanistica, poiché produceva una pluralità di effetti: consentiva la programmazione e realizzazione di un'opera pubblica, modificava gli strumenti urbanistici, apponeva il vincolo preordinato all'esproprio e comportava la dichiarazione di pubblica utilità. Inoltre, l'accordo si inseriva nella fase preparatoria del nuovo PUG, ma operava autonomamente, coinvolgendo tutti i soggetti interessati dalla pianificazione, ed era corredato dalla Valsat. Per tali ragioni, l'effetto di variante non era sufficiente a ricondurre l'accordo nell'ambito della preclusione temporale prevista dall'art. 4 della l.r. n. 24/2017. L'accordo costituiva invece una forma più ampia di programmazione diretta alla realizzazione di un'opera pubblica di rilevante interesse per la comunità locale, esercitabile anche dopo la scadenza dei termini del regime transitorio. Le ulteriori questioni non esaminate sono state ritenute non rilevanti o comunque inidonee a modificare la decisione. L'appellante è stata condannata al pagamento delle spese, liquidate in complessivi 5.000 euro oltre accessori, in favore delle amministrazioni appellate.

Norme richiamate

• art. 4 l.r. Emilia-Romagna 24/2017

  Fermo restando il rilascio dei titoli abilitativi edilizi per le previsioni dei piani vigenti soggette ad intervento diretto, entro il termine di cui al comma 1 possono altresì essere adottati gli atti negoziali e i procedimenti speciali di approvazione di progetti che comportano l'effetto di variante agli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica.

  La disciplina transitoria non impedisce l'esercizio di un accordo di programma avente una valenza programmatoria complessiva e plurima, non riducibile al solo effetto di variante urbanistica, finalizzato alla realizzazione di un'opera pubblica di rilevante interesse.

• art. 24, comma 1, l.r. Emilia-Romagna 24/2017

  Le funzioni di pianificazione territoriale e urbanistica sono conferite dalla presente legge secondo il principio di competenza.

  La legge regionale supera il modello della pianificazione a cascata e attribuisce a ciascuno strumento la disciplina delle sole tematiche e degli oggetti assegnati dalla legge.

• art. 60 l.r. Emilia-Romagna 24/2017

  La conclusione di un accordo di programma può comportare variante agli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, per conformarne le previsioni alle opere, interventi e programmi di intervento approvati.

  L'accordo di programma in variante è uno strumento autonomo di programmazione e attuazione di opere, interventi o programmi di rilevante interesse pubblico; l'effetto di variante è solo uno degli effetti dell'accordo e non ne esaurisce la funzione.

• art. 3 l.r. Emilia-Romagna 24/2017

  Prevede il percorso di adeguamento della pianificazione urbanistica comunale e la conclusione dell'iter approvativo del nuovo piano entro i termini del regime transitorio.

• art. 13, commi 3-bis e 3-ter, l.r. Emilia-Romagna 37/2002

  Richiamati nell'accordo quale base normativa per la variante agli strumenti urbanistici vigenti.

• artt. 8, 10 e 12 l.r. Emilia-Romagna 37/2002

  Richiamati nell'accordo ai fini dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e dell'approvazione del progetto.

Massime di principio

• Nel regime transitorio previsto dalla legislazione urbanistica regionale per il passaggio a un nuovo sistema di pianificazione, la scadenza dei termini per l'adeguamento degli strumenti urbanistici non determina automaticamente la paralisi di ogni forma di esercizio della funzione di programmazione territoriale.
• Un accordo di programma finalizzato alla realizzazione di un'opera pubblica, che produca simultaneamente effetti di variante urbanistica, apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e dichiarazione di pubblica utilità, non è riconducibile al solo procedimento di variante soggetto ai limiti temporali del regime transitorio.
• L'effetto di variante urbanistica derivante da un accordo di programma non ne esaurisce la natura e la funzione quando l'accordo realizza una più ampia attività di programmazione e attuazione di un'opera pubblica di rilevante interesse per la comunità locale.
• La presenza di una programmazione complessiva, accompagnata dalla valutazione preventiva della sostenibilità ambientale e territoriale e dalla partecipazione dei soggetti interessati, può giustificare l'autonoma utilizzazione dell'accordo di programma anche dopo la scadenza dei termini transitori per la formazione dei nuovi strumenti urbanistici.

Come è indicizzato