Sentenza n. 1837/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR Calabria che aveva respinto il ricorso contro il diniego comunale di condono edilizio. Deducevano, anzitutto, l’erroneità della qualificazione come perentorio del termine di novanta giorni assegnato con la richiesta comunale del 13 agosto 1998 per integrare la documentazione, sostenendo che la legge n. 47 del 1985 non prevedesse originariamente l’improcedibilità per tardiva integrazione e che la successiva condotta del Comune — reiterate richieste documentali, riquantificazione e riscossione di oblazione e oneri, acquisizione di documenti e richiesta dell’atto unilaterale d’obbligo — avesse riaperto l’istruttoria e reso ordinatorio il termine iniziale. Deducevano inoltre la formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 35, comma 18, della legge n. 47 del 1985, sostenendo che la documentazione fosse completa almeno dal 2014 e che il termine biennale fosse quindi decorso prima del diniego. Censuravano poi la mancata tutela del legittimo affidamento derivante dalla durata ultratrentennale del procedimento e dalla condotta comunale, la disparità di trattamento rispetto ad altre pratiche di condono, il difetto di istruttoria e la contraddittorietà del diniego, adottato per improcedibilità quando la pratica sarebbe stata ormai completa. Infine riproponevano la domanda risarcitoria per danni patrimoniali e non patrimoniali, assumendo che il danno fosse insito nella durata del procedimento e nel ritardo dell’amministrazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto applicabile alle domande di condono presentate ai sensi della legge n. 47 del 1985 il meccanismo introdotto dall’art. 2, comma 37, lett. d), della legge n. 662 del 1996 e reso applicabile anche a tali domande dall’art. 49, comma 7, della legge n. 449 del 1997. La mancata presentazione della documentazione richiesta entro tre mesi dalla richiesta espressa notificata dal Comune determina automaticamente l’improcedibilità della domanda e il conseguente diniego, senza che gli uffici possano disporre del termine o trasformarlo in ordinatorio mediante interlocuzioni successive. Le richieste comunali del 2001 e del 2004, anche se potevano evidenziare criticità nella gestione del procedimento o ingenerare una qualche aspettativa, non potevano neutralizzare l’effetto decadenziale già prodotto ex lege nel 1998. Non si è quindi formato un legittimo affidamento, anche perché un affidamento contrario a un’espressa previsione ostativa di legge non può essere qualificato come legittimo; inoltre, la condotta degli stessi interessati, caratterizzata da integrazioni documentali frazionate e tardive, non è risultata lineare. È stata esclusa anche la formazione del silenzio-assenso: il termine biennale decorre solo dalla completezza della documentazione, ma la pratica era rimasta incompleta per lungo tempo e, in ogni caso, l’effetto di improcedibilità si era già perfezionato. Anche assumendo come ultima integrazione quella del luglio 2020, il diniego del luglio 2021 era intervenuto prima del decorso del biennio. Le censure relative a disparità di trattamento, difetto di istruttoria e contraddittorietà sono state ritenute infondate alla luce dell’improcedibilità automatica. La domanda risarcitoria è stata respinta perché non erano stati specificamente qualificati né provati il danno e il relativo ammontare; la mera durata del procedimento non dimostra l’ingiustizia del danno. Il danno da ritardo relativo a un interesse legittimo pretensivo richiede inoltre la dimostrazione della probabile spettanza del bene della vita, non ravvisabile in presenza dell’improcedibilità dell’istanza. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 35, comma 14, l. 47/1985

  La disposizione è stata invocata dagli appellanti, ma il Collegio ha ritenuto prevalente il successivo meccanismo legale di improcedibilità per mancata integrazione documentale.

• art. 35, comma 18, l. 47/1985

  Il termine biennale per la formazione del silenzio-assenso decorre soltanto dal momento in cui la documentazione necessaria possa considerarsi completa; non opera quando la domanda sia già divenuta improcedibile per tardiva integrazione.

• art. 39, comma 4, l. 724/1994

  la mancata presentazione dei documenti previsti per legge entro il termine di tre mesi dalla espressa richiesta di integrazione notificata dal comune comporta l’improcedibilità della domanda e il conseguente diniego della concessione o autorizzazione in sanatoria per carenza di documentazione

  La disposizione, come modificata, collega automaticamente alla mancata integrazione entro novanta giorni l’improcedibilità della domanda e il conseguente diniego.

• art. 2, comma 37, lett. d), l. 662/1996

  la mancata presentazione dei documenti previsti per legge entro il termine di tre mesi dalla espressa richiesta di integrazione notificata dal comune comporta l’improcedibilità della domanda e i conseguente diniego della concessione o autorizzazione in sanatoria per carenza di documentazione

  La previsione introduce un meccanismo decadenziale automatico, non disponibile dagli uffici amministrativi e non trasformabile in termine ordinatorio mediante condotte successive.

• art. 49, comma 7, l. 449/1997

  le disposizioni di cui al penultimo periodo del comma 4 dell’articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, introdotte dall’articolo 2, comma 37, lettera d), della legge 23 dicembre 1996, n. 662, relative alla mancata presentazione dei documenti, si applicano anche alle domande di condono edilizio presentate ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, per cui non sia maturato il silenzio assenso a causa di carenza di documentazione obbligatoria per legge

  Estende alle domande di condono presentate ai sensi della legge n. 47 del 1985 il regime di improcedibilità per mancata produzione tempestiva dei documenti.

• art. 1 l. 241/1990

  Gli appellanti lo hanno richiamato in relazione ai canoni di buon andamento e leale collaborazione, ma tali principi non possono derogare a un effetto decadenziale imposto direttamente dalla legge.

• art. 2 l. 241/1990

  Gli appellanti lo hanno richiamato in relazione all’obbligo di conclusione del procedimento, senza che ciò consentisse di superare l’improcedibilità già maturata.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento non consente all’amministrazione né al privato di neutralizzare un termine perentorio e una conseguenza legale automatica.

• art. 30 c.p.a.

  La decisione risarcitoria applica i presupposti dell’azione risarcitoria per attività amministrativa illegittima o ritardata, richiedendo prova del danno, del nesso e della spettanza probabile del bene della vita.

Massime di principio

• Quando la legge collega espressamente alla mancata produzione dei documenti entro novanta giorni dalla richiesta notificata dal Comune l’improcedibilità della domanda di condono e il conseguente diniego, il termine ha natura sostanzialmente perentoria e l’effetto si produce automaticamente allo spirare del termine, senza necessità di ulteriori valutazioni discrezionali.
• Il regime di improcedibilità per tardiva integrazione documentale previsto dall’art. 39, comma 4, della legge n. 724 del 1994, come modificato dall’art. 2, comma 37, lett. d), della legge n. 662 del 1996, si applica anche alle domande di condono presentate ai sensi della legge n. 47 del 1985, in forza dell’art. 49, comma 7, della legge n. 449 del 1997.
• Le interlocuzioni successive dell’amministrazione, le reiterate richieste documentali, la riquantificazione o riscossione di somme e la ricezione di ulteriori documenti non possono trasformare in ordinatorio un termine che la legge qualifica come perentorio, né rendere disponibile agli uffici l’effetto di improcedibilità già maturato.
• Il silenzio-assenso sul condono edilizio presuppone che la documentazione necessaria sia completa e che decorra integralmente il termine biennale previsto dalla legge; tale termine non può maturare quando la domanda sia già divenuta improcedibile per tardiva integrazione documentale.
• L’affidamento eventualmente ingenerato da una gestione amministrativa prolungata o da interlocuzioni successive non è legittimo se si pone in contrasto con un’espressa previsione normativa ostativa e non può fondare il rilascio del titolo in sanatoria o il risarcimento del danno.
• Il danno da ritardo relativo a un interesse legittimo pretensivo non è presumibile dal mero decorso del tempo: occorre provare il danno e dimostrare, in termini di probabilità, la spettanza del bene della vita, che non sussiste quando l’istanza è divenuta improcedibile per comportamento imputabile al richiedente.

Come è indicizzato