Sentenza n. 4485/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento prefettizio dell’8 marzo 2023, poi modificato e integrato con provvedimento del 12 marzo 2023 a seguito di decreto cautelare, deducendo l’incompetenza del Prefetto a incidere sulla posizione di cittadini residenti all’estero e l’illegittimità di effetti asseritamente ultranazionali. Ha inoltre dedotto la violazione della Convenzione del Consiglio d’Europa di Saint-Denis del 3 luglio 2016, sostenendo che le restrizioni avrebbero potuto riguardare soltanto singoli soggetti responsabili di violenze e non un’intera categoria di tifosi. Ha contestato la violazione dell’art. 2 T.U.L.P.S. e dell’art. 7-bis.1 l. 401/1989, assumendo che il Prefetto non potesse vietare generaliz-zatamente la vendita dei biglietti e che non fosse stata dimostrata l’insufficienza delle ordinarie misure di ordine pubblico. Ha infine dedotto eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, sviamento e violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Secondo la ricorrente, la misura era sproporzionata perché rivolta inizialmente a tutti i residenti in Germania e poi a tutti i residenti a Francoforte, nonostante fossero stati predisposti voli charter, autobus, punti di raccolta e scorte di polizia; inoltre, l’amministrazione avrebbe dovuto preferire misure meno invasive e individualizzate. È stata proposta anche domanda risarcitoria per danni patrimoniali e non patrimoniali.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo, i motivi aggiunti e la domanda risarcitoria. Ha ritenuto che l’art. 2 T.U.L.P.S. attribuisca al Prefetto, in caso di urgenza o grave necessità pubblica, il potere di adottare le misure indispensabili per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, nell’esercizio di un’ampia discrezionalità sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, illogicità o arbitrarietà. Nel caso concreto, la documentazione istruttoria evidenziava gli scontri verificatisi nella partita di andata a Francoforte, il ferimento di persone, gli arresti e i sequestri, nonché messaggi intercettati sui social indicativi di intenti ritorsivi della tifoseria napoletana. Il provvedimento del 12 marzo 2023 aveva inoltre circoscritto la misura ai residenti a Francoforte, individuata come sede dei principali gruppi ultras e degli episodi di violenza, fornendo una motivazione articolata. Il giudice ha ritenuto adeguatamente motivata anche la scelta di non fare affidamento esclusivo sui tifosi organizzati, poiché circa 1.600 sostenitori sarebbero arrivati autonomamente e in modo frazionato, rendendo difficili i controlli in città, anche prima del raduno e del trasferimento allo stadio. La misura è stata quindi ritenuta non manifestamente illogica, irragionevole o sproporzionata. È stata esclusa l’incompetenza del Prefetto: l’incidenza sui cittadini stranieri costituisce un effetto indiretto del provvedimento, volto a prevenire pericoli per la sicurezza pubblica nazionale. La Convenzione di Saint-Denis non è stata ritenuta ostativa, poiché non esaurisce gli strumenti preventivi disponibili agli Stati e non impone che le restrizioni siano necessariamente individuali; nel diritto interno, l’art. 2 T.U.L.P.S. consente misure preventive più ampie in presenza di un rischio concreto e documentato. Il successivo verificarsi di gravi scontri nel centro di Napoli è stato considerato solo ad abundantiam, come conferma ex post della prognosi amministrativa, non quale fondamento necessario della legittimità. La domanda risarcitoria è stata respinta per l’assenza di illegittimità degli atti. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 2 R.D. 773/1931 (T.U.L.P.S.)

  Il Prefetto, nel caso di urgenza o per grave necessità pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica.

  La disposizione attribuisce al Prefetto un potere ampiamente discrezionale e sostanzialmente atipico, esercitabile per prevenire pericoli attuali o imminenti per l’ordine e la sicurezza pubblica, con misure limitative di posizioni private purché rispettose dei principi dell’ordinamento.

• art. 7-bis.1 l. 401/1989

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente per sostenere la limitazione del potere prefettizio alle trasferte dei tifosi ospiti in caso di gravi episodi di violenza; il TAR ha ritenuto comunque applicabile l’autonomo potere generale di cui all’art. 2 T.U.L.P.S.

• art. 97 Costituzione

  Richiamato insieme ai principi di logicità, ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, senza che il giudice ravvisasse violazioni nel provvedimento impugnato.

• artt. 1 e 3 l. 241/1990

  Richiamati con riferimento ai principi di buon andamento, logicità, ragionevolezza e obbligo di motivazione; il TAR ha ritenuto adeguata la motivazione fondata sull’istruttoria di polizia e sulla prognosi di rischio.

• art. 10, comma 4, Convenzione del Consiglio d’Europa di Saint-Denis del 3 luglio 2016

  Ove opportuno, ed in conformità con il diritto nazionale ed internazionale, le Parti valutano di dotare le autorità giudiziarie o amministrative responsabili di imporre sanzioni a individui che hanno causato o contribuito a episodi di violenza e/o disordini legati al calcio, della possibilità di imporre restrizioni al viaggio verso eventi calcistici tenuti in un altro Paese.

  La previsione non esaurisce gli strumenti di prevenzione disponibili agli Stati e non impedisce l’adozione, secondo il diritto nazionale, di misure preventive rivolte a una categoria di soggetti quando il rischio collettivo sia concreto, documentato e adeguatamente motivato.

• art. 9, comma 2, Convenzione del Consiglio d’Europa di Saint-Denis del 3 luglio 2016

  Le Parti assicurano che le strategie di polizia tengano conto di buone prassi tra cui, in particolare: raccolta di informazioni, valutazione continua dei rischi, dispiegamento di forze in funzione del rischio, interventi proporzionati per prevenire l’aumento di rischi o disordini, efficace dialogo con tifosi e più ampia comunità, e raccolta di prove di attività criminali così come la condivisione di queste prove con le competenti autorità responsabili per l’azione penale.

  La Convenzione impone obblighi di istruttoria, valutazione del rischio, coordinamento e proporzionalità, ma non obbliga lo Stato a garantire comunque lo svolgimento dell’evento quando emergano ragioni gravi, documentate e motivate di pericolo.

• art. 56 c.p.a.

  Il decreto cautelare monocratico ha sospeso il primo provvedimento, facendo salvi ulteriori provvedimenti dell’amministrazione; il successivo atto prefettizio è stato adottato in parziale modifica e integrazione del precedente.

Massime di principio

• L’art. 2 T.U.L.P.S. consente al Prefetto, in presenza di urgenza o grave necessità pubblica e di un pericolo concreto per l’ordine o la sicurezza pubblica, di adottare misure preventive atipiche e limitative di posizioni soggettive private, purché indispensabili, adeguatamente motivate e rispettose dei principi dell’ordinamento.
• Le valutazioni prefettizie in materia di ordine e sicurezza pubblica sono ampiamente discrezionali e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, travisamento o carenza istruttoria evidente.
• Il divieto di vendita dei biglietti per un evento sportivo può essere rivolto a una categoria territoriale di tifosi, e non necessariamente a singoli soggetti già responsabili di violenze, quando l’amministrazione dimostri, mediante una prognosi istruita e motivata, l’esistenza di un rischio collettivo derivante dalla consistenza, dalla provenienza e dalle modalità di afflusso della tifoseria, nonché dalla rivalità tra gruppi organizzati.
• Il principio di proporzionalità non impone all’amministrazione di adottare necessariamente la misura meno invasiva in astratto, ma richiede che la misura prescelta sia giustificata dal concreto scenario di rischio e che il provvedimento dia conto dell’insufficienza dei controlli ordinari o delle alternative meno restrittive.
• L’incidenza di una misura prefettizia su cittadini stranieri o residenti all’estero non determina, di per sé, incompetenza dell’autorità nazionale quando tale incidenza sia soltanto l’effetto indiretto di una misura rivolta a prevenire pericoli per l’ordine e la sicurezza pubblica nel territorio nazionale.
• La Convenzione di Saint-Denis non esclude l’adozione di misure preventive collettive previste dal diritto interno: essa richiede raccolta di informazioni, valutazione del rischio, coordinamento e proporzionalità, ma non limita necessariamente ogni restrizione ai soli individui già responsabili di disordini né impone di assicurare lo svolgimento dell’evento in presenza di rischi gravi e documentati.

Come è indicizzato