Sentenza n. 5043/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Le appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Sardegna che aveva respinto il ricorso contro gli atti regionali e di ARES relativi alla programmazione e al finanziamento delle prestazioni sanitarie private accreditate. Hanno dedotto, in sintesi, che la Regione si fosse discostata senza adeguata istruttoria e motivazione dal fabbisogno e dal piano elaborati da ARES; che fosse stata violata o comunque disattesa la finalità dell’art. 56 della legge regionale n. 9 del 2023, relativo all’incremento della spesa per prestazioni acquistate da soggetti privati accreditati; che il TAR avesse erroneamente valorizzato il principio dell’equilibrio finanziario; che la Regione avesse introdotto una motivazione postuma richiamando la legge regionale n. 18 del 2024; che il TAR si fosse sostituito all’amministrazione nel valutare il tasso di incremento delle prestazioni; e che non fosse stato applicato l’incremento dei tetti previsto dall’art. 5, comma 2, della legge regionale n. 13 del 2024, nella misura rivendicata per la specialistica ambulatoriale. Le appellanti sostenevano inoltre che l’insufficiente finanziamento dell’offerta privata avrebbe compromesso la tutela del diritto alla salute regionale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. In primo luogo ha rilevato che le imprese appellanti, pur essendo titolari di un legittimo interesse imprenditoriale, pretendevano di far valere un interesse generale alla tutela della salute del quale non sono titolari, spettando tale interesse agli utenti. In ogni caso, la pretesa è stata ritenuta infondata perché il diritto alla salute è un diritto finanziariamente condizionato e la programmazione sanitaria deve bilanciare la massima tutela possibile con le risorse disponibili e l’equilibrio finanziario del servizio sanitario regionale. L’accreditamento delle strutture private inserisce l’offerta privata nella programmazione pubblica e la sottopone ai limiti finanziari e organizzativi stabiliti dall’amministrazione; non attribuisce un diritto a ottenere il finanziamento corrispondente al fabbisogno prospettato. Il piano ARES è stato qualificato come strumento istruttorio e programmatorio, privo di efficacia vincolante sulla spesa regionale: il suo mancato recepimento non dimostra, di per sé, un difetto di istruttoria o di motivazione. Per censurare gli atti di programmazione occorrono concreti elementi idonei a dimostrare l’inadeguatezza dell’istruttoria o della motivazione, non la sola divergenza rispetto alla proposta tecnica. L’art. 56 della legge regionale n. 9 del 2023 è stato interpretato come norma autorizzatoria, non impositiva, poiché consente ma non impone l’incremento della spesa fino al limite previsto e subordina comunque l’incremento all’equilibrio economico-finanziario del servizio sanitario regionale; tale condizione non risultava verificata anche alla luce delle perdite del servizio sanitario regionale richiamate dalla legge regionale n. 18 del 2024. La censura relativa all’art. 5, comma 2, della legge regionale n. 13 del 2024 è stata dichiarata inammissibile perché formulata in appello in termini diversi da quelli dedotti in primo grado. Inoltre, la norma autorizzava un incremento complessivo dei tetti per le macroaree della specialistica ambulatoriale e ospedaliera, lasciando alla Regione il potere di ripartire le risorse tra i due settori; non sussisteva quindi un diritto alla destinazione automatica dell’intera somma alla specialistica ambulatoriale. Gli appellanti sono stati condannati in solido alle spese del giudizio, liquidate in complessivi euro 6.000, oltre accessori, in favore della Regione e di ARES.

Norme richiamate

• artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  "agli operatori privati accreditati non sono semplici fornitori di servizi"; "l’offerta di prestazioni sanitarie da parte della struttura privata viene inserita nell’ambito della programmazione sanitaria pubblica"

  L’accreditamento non instaura un rapporto puramente contrattuale orientato al profitto, ma inserisce il privato nel sistema pubblico sanitario, sottoponendolo alla programmazione pubblica, alle tariffe e ai tetti massimi di spesa.

• art. 56 l.r. Sardegna n. 9/2023

  "autorizza (e, dunque, non impone) un incremento della spesa ... non oltre il 40 per cento rispetto alla spesa consuntivata nel 2011"

  La disposizione attribuisce una facoltà di incremento della spesa per prestazioni acquistate da privati accreditati, non un obbligo di finanziamento, e subordina l’incremento alla prioritaria salvaguardia dell’equilibrio economico-finanziario generale del servizio sanitario regionale.

• art. 1, comma 2, l.r. Sardegna n. 18/2024

  "per l’anno 2024, la spesa complessiva di euro 161.769.690,10 destinata alla copertura delle perdite del Servizio sanitario regionale"

  La previsione della spesa destinata alla copertura delle perdite del servizio sanitario regionale è stata considerata dalla Regione quale elemento rilevante ai fini della mancata realizzazione della condizione finanziaria per l’incremento della spesa destinata ai privati accreditati.

• art. 5, comma 2, l.r. Sardegna n. 13/2024

  "integrazione dei tetti di spesa per l’acquisto da soggetti privati accreditati di prestazioni delle macroaree specialistica ambulatoriale e ospedaliera"

  Lo stanziamento autorizza un incremento complessivo riferito a entrambe le macroaree e non attribuisce agli operatori un diritto alla traslazione dell’intera somma, o di una quota predeterminata, nella sola specialistica ambulatoriale.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  L’accreditamento costituisce il presupposto per l’inserimento della struttura privata nel servizio sanitario pubblico, in regime di concorrenza amministrata e nell’ambito della programmazione sanitaria.

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  L’autorizzazione sanitaria è condizione per l’erogazione delle prestazioni sanitarie e presuppone il possesso di requisiti organizzativi, igienici e tecnico-sanitari.

Massime di principio

• L’accreditamento di una struttura sanitaria privata non attribuisce un diritto al finanziamento pubblico corrispondente al fabbisogno stimato o alla proposta dell’azienda sanitaria, poiché l’offerta privata resta inserita nella programmazione pubblica e soggetta ai tetti di spesa determinati dalla Regione.
• Il piano o la ricognizione del fabbisogno elaborati dall’azienda sanitaria hanno natura istruttoria e programmatoria e non vincolano la Regione nella determinazione della spesa sanitaria; il loro mancato recepimento non integra, da solo, difetto di istruttoria o di motivazione.
• Gli atti regionali di programmazione sanitaria possono perseguire il bilanciamento tra tutela del diritto alla salute ed equilibrio economico-finanziario del servizio sanitario; il diritto alla salute, nella sua dimensione organizzativa e finanziaria, non impone il recepimento integrale delle esigenze di spesa prospettate dagli operatori privati accreditati.
• La censura di difetto di istruttoria o di motivazione contro un atto di programmazione sanitaria deve essere sostenuta da concreti elementi idonei a dimostrare l’inadeguatezza dell’accertamento o della motivazione, e non può fondarsi sulla sola divergenza dell’atto finale rispetto alla proposta tecnica dell’azienda sanitaria.
• Una disposizione regionale che autorizza l’incremento della spesa per prestazioni sanitarie acquistate da soggetti privati accreditati, subordinandolo all’equilibrio economico-finanziario del servizio sanitario regionale, non impone all’amministrazione di disporre tale incremento quando la condizione finanziaria non risulti verificata.
• Quando una legge regionale stanzia una somma complessiva per l’integrazione dei tetti di spesa riferiti a più macroaree sanitarie, spetta alla Regione ripartire discrezionalmente le risorse tra i settori considerati, salvo specifiche prescrizioni legislative; gli operatori non possono pretendere la destinazione automatica dell’intero stanziamento a una sola macroarea.

Come è indicizzato