Sentenza n. 7431/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il proprietario, inserito il 23 febbraio 2022 nella lista di cui all’allegato I del Regolamento (UE) n. 269/2014, ha impugnato gli atti di notifica della Guardia di finanza, il provvedimento del Comitato di Sicurezza Finanziaria che disponeva il congelamento dei beni in Italia e gli atti dell’Agenzia del Demanio relativi alla custodia e gestione, chiedendo anche di essere rimesso nella custodia dei beni per farne uso personale. Dopo una precedente rimessione al TAR per mancata integrazione del contraddittorio nei confronti dell’Agenzia, il TAR ha dichiarato irricevibili le domande rivolte contro l’Agenzia perché il ricorso originario non le era stato notificato nel termine decadenziale, e inammissibili le impugnazioni degli altri atti perché non recavano disposizioni sulle modalità di custodia o sull’uso personale. In appello il privato ha dedotto: erronea interpretazione della portata lesiva degli atti e della propria legittimazione; erronea applicazione dell’art. 12 d.lgs. 109/2007, sostenendo che l’Agenzia fosse mero custode e che le limitazioni derivassero direttamente dagli atti e dalla normativa; insussistenza della decadenza, anche perché l’Agenzia non sarebbe stata controinteressata o litisconsorte necessario e la sua chiamata tardiva avrebbe sanato il vizio; violazione del Regolamento (UE) n. 269/2014, del TFUE e del d.lgs. 109/2007, nonché irragionevolezza e contraddittorietà delle misure e inapplicabilità dell’art. 19 TUE. Le amministrazioni hanno proposto appello incidentale condizionato, deducendo l’estinzione parziale del giudizio e l’assenza originaria di interesse ad agire.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale, confermando le declaratorie del TAR. Ha ritenuto che il provvedimento del Comitato avesse disposto soltanto il congelamento degli asset, mai contestato in sé e ormai inoppugnabile, senza disciplinare custodia o uso personale. L’atto della Guardia di finanza era una mera notificazione, priva di contenuto precettivo e di autonoma lesività: il richiamo alla normativa sul congelamento non costituiva esercizio di potere sulle modalità di gestione. L’eventuale autorizzazione all’uso strettamente personale è invece una determinazione ancora da assumere, di competenza dell’Agenzia del Demanio ai sensi dell’art. 12, comma 2, d.lgs. 109/2007; deve essere richiesta con apposita istanza. Tale autorizzazione, se ne ricorrono i presupposti, costituisce atto di straordinaria amministrazione e rientra nell’esercizio di poteri autoritativi attribuiti dalla legge all’Agenzia, anche se ente pubblico economico. È stata inoltre confermata la tardività delle domande rivolte all’Agenzia: la sua qualità di litisconsorte necessario era coperta dal giudicato formatosi sulla precedente sentenza di rinvio del Consiglio di Stato, che aveva espressamente rimesso al TAR la verifica delle decadenze; il ricorso originario doveva quindi esserle notificato tempestivamente. Gli ulteriori motivi di appello, relativi al merito delle limitazioni e alla disciplina UE, sono rimasti assorbiti. L’appello incidentale condizionato delle amministrazioni è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse in conseguenza del rigetto dell’appello principale. Spese del grado integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 41, comma 1, c.p.a.

  Ne consegue che il ricorso, contenente domande di annullamento di atti della Agenzia del Demanio, nonché di condanna della stessa amministrazione, deve essere dichiarato parzialmente irricevibile, nei limiti sopra esposti. Si ravvisa, invero, il superamento del termine di decadenza per la notifica del ricorso originario, depositato il 18/07/2023, e non notificato nei termini di legge, ai sensi dell’art. 41 comma 1 c.p.a., alla amministrazione resistente Agenzia del Demanio, nei cui confronti il contraddittorio è stato integrato solo il 11.2.2025 (v. notifica in atti).

  Le domande rivolte contro l’Agenzia del Demanio sono irricevibili quando l’atto introduttivo non le sia stato notificato entro il termine di decadenza; la successiva integrazione del contraddittorio, nel caso deciso, non ha evitato tale conseguenza.

• art. 11, comma 3, d.lgs. 109/2007

  Stabilisce, infatti, l’art. 11, comma 3. del d.lgs. n. 109 del 2007 (il quale reca la disciplina nazionale generale in tema di misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE) che “Il Nucleo speciale polizia valutaria della Guardia di finanza dà comunicazione ai soggetti designati, con le modalità di cui agli articoli 137 e seguenti del codice di procedura civile e dagli articoli 3-bis, 45 e 48 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, dell’avvenuto congelamento delle risorse economiche e della loro successiva assunzione da parte dell’Agenzia del demanio, specificando altresì il divieto di disporre degli stessi e le sanzioni che saranno irrogate in caso di violazione”.

  L’attività del Nucleo speciale di polizia valutaria consiste nella comunicazione dell’avvenuto congelamento e dei relativi divieti; l’atto di notifica non esercita autonomi poteri precettivi sulle modalità di custodia o amministrazione dei beni.

• art. 12, comma 2, d.lgs. 109/2007

  L’Agenzia del demanio, sulla base degli elementi di fatto e di diritto risultanti dalla relazione trasmessa dal Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza e sulla base di ogni altra informazione disponibile, provvede in via diretta, ovvero mediante la nomina di un custode o di un amministratore, allo svolgimento delle attività di cui al comma 1. A tale fine può compiere, direttamente ovvero tramite l’amministratore, tutti gli atti di ordinaria amministrazione. Per gli atti di straordinaria amministrazione è necessario il parere favorevole del Comitato.

  La gestione dei beni congelati compete all’Agenzia, che può compiere gli atti di ordinaria amministrazione e, per quelli straordinari, deve acquisire il parere favorevole del Comitato. L’eventuale autorizzazione all’uso strettamente personale, ove ne ricorrano i presupposti, è un atto di straordinaria amministrazione, ancora da adottare e sollecitabile dall’interessato con apposita istanza.

• art. 5, comma 1, d.lgs. 109/2007

  Stabilisce, del resto, l’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 109 del 2007 che “I fondi sottoposti a congelamento non possono costituire oggetto di alcun atto di trasferimento, disposizione o utilizzo fatto salvo quanto previsto dall’articolo 12” così chiarendo che l’utilizzo dei beni congelati è di regola, secondo quello che l’effetto generale ex lege del congelamento, vietato a meno che non intervenga, eccezionalmente, apposita autorizzazione.

  Il congelamento comporta in via generale il divieto di utilizzare o disporre dei fondi; l’uso può essere consentito soltanto in via eccezionale secondo il procedimento e le competenze previsti dall’art. 12.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Con sentenza n. 9330 del 2024 questa Sezione ha ritenuto fondato il primo motivo dell’appello proposto dal M.E.F., come il corrispondente motivo dell’opposizione di terzo proposta dall’Agenzia del Demanio a mezzo dei quali è stata dedotta la mancanza del contraddittorio ed ha, per l’effetto, annullato la sentenza appellata, rimettendo la causa dinanzi al T.A.R. per il Lazio ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

  La precedente rimessione al primo giudice per la rinnovazione del contraddittorio ha lasciato al TAR la verifica delle eventuali decadenze, ma ha reso definitiva, nel giudizio, la necessità della partecipazione dell’Agenzia del Demanio.

Massime di principio

• Il provvedimento che dispone il congelamento di beni non è lesivo, rispetto alle modalità di custodia o all’uso personale, se si limita a dichiarare il congelamento senza disciplinare tali aspetti; non può quindi essere utilmente impugnato per ottenere una specifica modalità di gestione che esso non ha disposto.
• La comunicazione dell’avvenuto congelamento effettuata dalla Guardia di finanza ha natura meramente notificatoria e non costituisce esercizio di un potere autoritativo sulle modalità di custodia e amministrazione dei beni.
• L’eventuale autorizzazione all’uso strettamente personale di beni congelati rientra nelle competenze gestionali dell’Agenzia del Demanio ai sensi dell’art. 12, comma 2, d.lgs. 109/2007; ove qualificabile come atto di straordinaria amministrazione, richiede il parere favorevole del Comitato. Prima dell’esercizio di tale potere, l’interessato può sollecitarlo con apposita istanza, ma non impugnare atti che non abbiano ancora deciso la richiesta o disciplinato l’uso.
• La natura di ente pubblico economico dell’Agenzia del Demanio non esclude che essa eserciti poteri autoritativi quando una specifica disposizione legislativa glieli attribuisce nell’amministrazione dei beni congelati.
• Quando una precedente sentenza passata in giudicato ha qualificato l’amministrazione come litisconsorte necessario e ha rimesso al primo giudice la verifica delle decadenze, tale qualificazione non può essere rimessa in discussione nel successivo grado; il ricorso deve essere notificato tempestivamente anche a tale amministrazione.

Come è indicizzato