Sentenza n. 628/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima su una porzione di spiaggia, ha impugnato il titolo rilasciato alla società controinteressata, deducendo la violazione dell’art. 11, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 32, 55 e 1161 del Codice della navigazione, nonché eccesso di potere per perplessità dell’azione amministrativa e difetto di istruttoria. La contestazione si fondava principalmente sull’asserita natura demaniale dell’area e sull’invalidità, perché stipulato a non domino, del contratto di locazione tra la controinteressata e i proprietari dell’area indicati nel contratto. La ricorrente sosteneva inoltre che l’occupazione dell’area integrasse un’occupazione abusiva del demanio marittimo. Le amministrazioni resistenti e la controinteressata hanno eccepito il difetto di legittimazione della ricorrente, ritenendo che essa perseguisse un interesse commerciale e non urbanistico-edilizio, nonché l’improcedibilità per la scadenza dell’autorizzazione marittima. Il giudizio ha inoltre registrato la sopravvenuta definizione del parallelo contenzioso civile relativo alla disponibilità e alla natura dell’area.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Il titolo impugnato riguardava opere espressamente precarie e temporanee e l’autorizzazione della Capitaneria ne consentiva la realizzazione soltanto fino al 31 ottobre 2020; alla data della decisione, gli effetti del titolo erano quindi ampiamente esauriti. La mera eventuale permanenza materiale dei manufatti non dimostra un interesse attuale all’annullamento del titolo ormai scaduto, poiché la loro presenza può eventualmente rilevare nell’ambito della vigilanza edilizia e demaniale e dei conseguenti poteri repressivi. Anche la definizione del contenzioso civile sulla disponibilità e sulla natura demaniale dell’area ha ulteriormente ridotto l’utilità concreta della pronuncia amministrativa. Non sussisteva inoltre un interesse strumentale all’accertamento dell’illegittimità in funzione risarcitoria, non essendo stata proposta una domanda risarcitoria autonoma, ma soltanto formulata una riserva. Il Collegio ha comunque esaminato, in via subordinata, la fondatezza delle censure e le ha ritenute infondate. Quanto alla violazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001, la sentenza civile che aveva accertato la demanialità dell’area non era ancora passata in giudicato al momento dell’adozione del provvedimento amministrativo; pertanto, ai sensi dell’art. 282 c.p.c., l’accertamento non aveva ancora efficacia sostanziale definitiva e il contratto di locazione doveva ritenersi valido ed efficace, ferme le successive determinazioni amministrative conseguenti all’eventuale definitivo accertamento della demanialità. Quanto alle norme del Codice della navigazione, il provvedimento aveva fatto salva la facoltà dell’Autorità marittima di avviare il procedimento di delimitazione previsto dall’art. 32, sicché non risultava integrata la dedotta violazione. Sono state inoltre ritenute infondate le censure relative a istruttoria e motivazione, poiché il provvedimento era stato adottato all’esito di una conferenza di servizi asincrona nella quale erano stati acquisiti gli atti di assenso prescritti, inclusi quelli dell’Autorità marittima e delle autorità paesaggistiche. Le spese sono state compensate in ragione della particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  Il titolo edilizio presuppone la disponibilità giuridica dell’area; nel caso concreto, tuttavia, l’assenza di giudicato sulla demanialità dell’area non impediva di ritenere efficace il contratto di locazione al momento dell’adozione del provvedimento.

• art. 32 Codice della navigazione

  La possibilità per l’Autorità marittima di avviare un procedimento di delimitazione per verificare la natura demaniale dell’area, espressamente fatta salva dal provvedimento, escludeva la dedotta violazione della disciplina demaniale.

• art. 55 Codice della navigazione

• art. 1161 Codice della navigazione

• art. 282 c.p.c.

  L’efficacia sostanziale delle sentenze di accertamento è subordinata al passaggio in giudicato; prima di tale momento, l’accertamento giudiziale della demanialità dell’area non incideva sulla validità ed efficacia del contratto di locazione considerato dall’amministrazione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

Massime di principio

• L’interesse al ricorso deve sussistere sia al momento della proposizione dell’azione sia al momento della decisione; il giudizio diviene improcedibile quando circostanze sopravvenute rendono l’eventuale annullamento inidoneo a produrre un’utilità concreta e attuale per il ricorrente.
• Quando il provvedimento autorizza opere espressamente precarie e temporanee e il termine di efficacia è ormai decorso, la mera permanenza materiale delle opere non conserva di per sé l’interesse all’annullamento del titolo, potendo eventualmente rilevare soltanto nell’ambito dei successivi poteri di vigilanza e repressione.
• La definizione o l’evoluzione in altra sede del contenzioso relativo alla disponibilità o alla natura giuridica dell’area può concorrere a far venir meno l’utilità concreta della pronuncia amministrativa, senza sostituire autonomamente la valutazione dell’interesse a ricorrere.
• La sentenza civile di accertamento non ancora passata in giudicato non esplica efficacia sostanziale definitiva tale da imporre all’amministrazione di considerare già accertata, ai fini del titolo amministrativo, la natura demaniale dell’area; fino al giudicato, il rapporto negoziale valutato dall’amministrazione può essere considerato valido ed efficace, ferme le successive determinazioni conseguenti all’accertamento definitivo.
• La mera riserva di proporre in futuro una domanda risarcitoria non mantiene un interesse strumentale all’annullamento dell’atto quando non sia stata proposta un’autonoma domanda di risarcimento e l’annullamento non sia più idoneo a produrre effetti utili.

Come è indicizzato