Sentenza n. 1011/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio è stato riassunto davanti al giudice amministrativo dopo che il giudice ordinario aveva declinato la giurisdizione. I ricorrenti hanno chiesto l’accertamento della violazione, da parte dello Stato e della Regione, della normativa europea e nazionale in materia di organismi nocivi da quarantena e il risarcimento dei danni subiti dagli oliveti, sostenendo che una tempestiva e corretta azione amministrativa avrebbe impedito o limitato la diffusione della Xylella fastidiosa e la conseguente perdita degli alberi. Hanno dedotto la mancata, ritardata o inadeguata attivazione delle misure di monitoraggio, eradicazione e contenimento, quantificando il danno in relazione alla superficie e al valore degli oliveti e chiedendo anche l’ammissione di una CTU. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito, tra l’altro, tardività, inammissibilità, prescrizione e difetto di legittimazione passiva, chiedendo comunque il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo manifestamente infondate le domande e reputando superfluo esaminare le eccezioni preliminari per ragioni di economia processuale. Il Collegio ha ricostruito la disciplina europea e nazionale e l’attività concretamente svolta dalla Regione e dallo Stato dal ritrovamento della Xylella nel 2013: notificazione dell’emergenza, monitoraggi, analisi, delimitazione delle aree infette, informazione degli interessati, adozione di misure di emergenza, rimodulazione delle strategie e passaggio dall’eradicazione al contenimento quando l’eradicazione non risultava più concretamente possibile. Non è stata ravvisata alcuna inerzia, ritardo colpevole, illegittimità manifesta o irragionevolezza nell’esercizio della discrezionalità amministrativa, da valutare ex ante, alla luce delle conoscenze disponibili tra il 2013 e il 2015 e non sulla base delle conoscenze acquisite successivamente. La diffusione del batterio, da sola, non dimostra la violazione degli obblighi amministrativi né il nesso causale tra condotta pubblica e danno. Il risarcimento da esercizio illegittimo del potere richiede la prova di condotta illegittima, colpa dell’amministrazione, danno e nesso causale; tali presupposti non sono stati dimostrati. Il Collegio ha inoltre rilevato che i ricorrenti non avevano provato di aver adottato iniziative personali di vigilanza, allerta o richiesta di eradicazione, gravando sui proprietari doveri di diligenza e custodia. La CTU non avrebbe potuto supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della responsabilità, poiché costituisce ausilio tecnico e non mezzo di prova. È stata altresì esclusa la prova del nesso causale, non essendo dimostrato che misure diverse avrebbero impedito il danno, anche considerata la diffusione del patogeno in un territorio climaticamente favorevole e con flora recettiva. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• Direttiva 2000/29/CE

  «Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione ed agli altri Stati membri la presenza nel suo territorio di organismi nocivi [...] Esso adotta tutte le misure necessarie per l’eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  La disciplina impone agli Stati membri la notificazione degli organismi nocivi da quarantena e l’adozione delle misure necessarie per la loro eradicazione o, quando ciò non sia possibile, per il contenimento.

• art. 3, commi 1 e 4, Direttiva 2000/29/CE

  «impone agli Stati membri il divieto di introduzione e diffusione degli organismi nocivi da quarantena»

  Prevede il divieto di introduzione e diffusione degli organismi nocivi da quarantena.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  «Esso adotta tutte le misure necessarie per l’eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  Disciplina gli obblighi di notificazione, eradicazione o contenimento e consente alla Commissione di adottare misure provvisorie quando quelle nazionali siano mancanti o inadeguate.

• d.lgs. 214/2005

  Ha recepito la Direttiva 2000/29/CE e disciplinato, tra l’altro, struttura e funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione 2014/497/UE

  È stata recepita dal decreto ministeriale n. 2777 del 26 settembre 2014 nell’ambito delle misure europee di contrasto alla Xylella.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  «Nella provincia di Lecce l’organismo specificato è già ampiamente diffuso»

  Consente, nelle parti in cui l’organismo sia diffuso da oltre due anni e non sia più possibile eradicarlo, l’adozione di misure di contenimento anziché di eradicazione.

• art. 6, paragrafi 2, 7 e 9, Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  La Corte di giustizia, richiamata dal TAR, ha escluso che la mera diffusione della Xylella dimostri la violazione degli specifici obblighi di campionamento, abbattimento e monitoraggio.

• art. 7, paragrafo 2, lettera c), Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  La sentenza richiama l’obbligo di abbattimento immediato degli alberi infetti nella zona di contenimento, contestato dalla Commissione nel procedimento europeo.

• art. 4, paragrafo 3, TUE

  Il TAR richiama la conclusione della Corte di giustizia secondo cui non era dimostrata, sulla base degli elementi allegati, una violazione di tale disposizione connessa alla diffusione della Xylella.

• art. 97 Cost.

  I canoni di imparzialità e buon andamento rilevano nella valutazione della colpa dell’amministrazione ai fini della responsabilità risarcitoria.

• art. 2697 c.c.

  Impone al ricorrente l’onere di provare i fatti costitutivi della domanda risarcitoria, inclusi danno, entità e nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  È richiamato insieme all’art. 2697 c.c. per affermare che l’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo è soggetta al principio dell’onere della prova e non al metodo acquisitivo tipico del giudizio impugnatorio.

• art. 5 c.p.

  È richiamato con riguardo all’errore scusabile quando la regola di condotta amministrativa sia ambigua, equivoca o lasci elevata discrezionalità, salvo esercizio del potere in palese violazione di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base normativa per l’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  È richiamato a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata ai fini dell’oscuramento dei dati.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l’esercizio o il mancato esercizio di poteri discrezionali richiede la prova congiunta di condotta illegittima, colpa dell’apparato, danno effettivo e nesso causale; la mera verificazione dell’evento dannoso o del mancato conseguimento del risultato amministrativo non è sufficiente.
• La colpa dell’amministrazione deve essere valutata in rapporto al carattere della regola di azione violata: quando la regola è chiara, univoca e cogente, la sua violazione può integrare la colpa; quando la regola è ambigua o lascia un elevato margine di discrezionalità, la colpa richiede un esercizio del potere in palese contrasto con imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.
• La legittimità e la colpa dell’azione amministrativa discrezionale devono essere apprezzate ex ante, sulla base delle conoscenze tecnico-scientifiche e delle circostanze disponibili al momento delle decisioni, e non ex post alla luce degli sviluppi successivi dell’evento o delle conoscenze maturate negli anni seguenti.
• Nelle azioni risarcitorie davanti al giudice amministrativo grava sul ricorrente, secondo il principio generale dell’onere della prova, la dimostrazione rigorosa dell’esistenza e dell’entità del danno e della sua derivazione causale dalla condotta amministrativa; il giudice non può utilizzare una CTU per supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della domanda.
• La diffusione di un agente patogeno o il mancato conseguimento dell’obiettivo di eradicazione non dimostrano, da soli, la violazione degli obblighi amministrativi né il nesso causale tra l’azione pubblica e il danno, quando l’amministrazione abbia adottato misure di monitoraggio, informazione, eradicazione o contenimento ragionevolmente adeguate alle conoscenze e alle condizioni concrete.
• Quando l’eradicazione di un organismo nocivo non sia più concretamente possibile per la sua ampia diffusione, la scelta amministrativa di passare a misure di contenimento può risultare coerente con la normativa europea e con il principio di proporzionalità, che impone di adottare la misura appropriata e necessaria meno gravosa.

Come è indicizzato