Sentenza n. 233/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'impresa, già concessionaria di un manufatto demaniale marittimo destinato allo svolgimento di attività di catering, fornitura navale e ristorazione collettiva, aveva avviato un progetto di riconversione e adeguamento funzionale dell'immobile. L'Autorità portuale aveva autorizzato i lavori, inclusi quelli relativi all'incremento delle vie di fuga prescritti dai Vigili del Fuoco. Successivamente, l'area antistante il manufatto, ritenuta necessaria per realizzare le vie di fuga, era stata destinata a parcheggio pubblico. L'impresa aveva quindi chiesto il risarcimento dei danni patrimoniali asseritamente derivati dall'impossibilità di completare i lavori e attuare il progetto imprenditoriale, prospettando una responsabilità contrattuale o, in alternativa, extracontrattuale dell'Autorità. Il TAR aveva declinato la giurisdizione amministrativa, ritenendo che la controversia riguardasse l'adempimento o l'inadempimento di obbligazioni sorte nell'ambito del rapporto concessorio, senza sindacato sull'esercizio di poteri autoritativi. Con l'appello è stata dedotta la violazione dell'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., sostenendo che la destinazione dell'area a parcheggio pubblico, il mancato consenso all'occupazione dell'area e la mancata proroga della concessione integrassero esercizio, mancato o illegittimo, di potere pubblico, tale da radicare la giurisdizione esclusiva amministrativa. È stata chiesta la riforma della sentenza e la rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell'art. 105 c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Ha ritenuto decisivo il petitum sostanziale, consistente nell'accertamento di asseriti inadempimenti dell'Autorità agli obblighi derivanti dal rapporto concessorio e nella conseguente condanna al risarcimento di danni patrimoniali. Tale pretesa si colloca, una volta stipulato il contratto di concessione e conclusa la fase pubblicistica di scelta del concessionario, nell'ambito di un rapporto paritetico e riguarda diritti soggettivi, non la legittimità di provvedimenti espressivi di poteri autoritativi. La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni di beni pubblici non deriva dalla mera attinenza della controversia alla materia concessoria o dalla presenza di interessi pubblicistici, ma richiede che l'oggetto concreto del giudizio coinvolga l'esercizio di poteri autoritativi. Nel caso esaminato non era stata impugnata la decadenza dalla concessione per morosità, né un autonomo provvedimento autoritativo, ma era stata dedotta soltanto la condotta dell'amministrazione e la violazione di obblighi asseritamente derivanti dal rapporto concessorio. Anche le autorizzazioni ai lavori e l'asserita aspettativa all'uso dell'area antistante non hanno mutato la natura patrimoniale della pretesa. La controversia è stata pertanto dichiarata devoluta al giudice ordinario, davanti al quale potrà essere riassunta ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la definizione in rito e la complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  le controversie aventi ad oggetto atti o provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni di beni pubblici richiede che la controversia riguardi concretamente atti o provvedimenti espressivi di poteri autoritativi; la mera attinenza al rapporto concessorio non è sufficiente. Le controversie relative a obblighi contrattuali, adempimento o inadempimento e conseguenze risarcitorie, in assenza di poteri autoritativi, spettano al giudice ordinario.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di pubblici servizi presuppone, secondo la sentenza, l'esercizio di poteri autoritativi o le altre specifiche ipotesi previste dalla disposizione.

• art. 105 c.p.a.

  È stato invocato dall'appellante per ottenere la rimessione della causa al giudice di primo grado, ma la richiesta è stata respinta insieme all'appello.

• art. 11 c.p.a.

  A seguito della declaratoria di difetto di giurisdizione, la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario nei termini previsti dalla norma.

• art. 24 Reg. Cod. Nav.

  La disposizione è richiamata quale base delle autorizzazioni rilasciate dall'Autorità portuale per l'esecuzione dei lavori sul manufatto demaniale; tali autorizzazioni non hanno trasformato la successiva pretesa risarcitoria, fondata su asseriti inadempimenti contrattuali, in una controversia sull'esercizio di poteri autoritativi.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a concessioni di beni pubblici, il riparto di giurisdizione deve essere determinato in base al petitum sostanziale e all'oggetto concreto della pretesa, non alla mera riconducibilità della vicenda alla materia concessoria o alla presenza di interessi pubblicistici.
• Dopo la stipulazione della concessione e l'esaurimento della fase pubblicistica di scelta del concessionario, le controversie concernenti delimitazione del rapporto, adempimento o inadempimento delle obbligazioni e conseguenze risarcitorie appartengono, di regola, alla giurisdizione ordinaria, poiché riguardano un rapporto paritetico e diritti soggettivi.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa prevista dall'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. sussiste quando la controversia implica il sindacato sulla legittimità di atti o provvedimenti espressivi di poteri autoritativi; non è sufficiente che l'amministrazione sia parte del rapporto o che la controversia presenti collegamenti con finalità pubblicistiche.
• La richiesta di risarcimento fondata sull'asserita violazione di obblighi contrattuali dell'amministrazione concedente, anche se collegata a autorizzazioni amministrative e a investimenti effettuati dal concessionario, resta devoluta al giudice ordinario quando non sia impugnato uno specifico provvedimento autoritativo incidente sul rapporto concessorio.
• La presenza di un potere autoritativo deve essere valutata in relazione allo specifico oggetto del contenzioso: la giurisdizione amministrativa non si radica per il solo fatto che l'amministrazione avrebbe potuto perseguire un interesse pubblico mediante una propria condotta.

Come è indicizzato