Sentenza n. 8814/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza di demolizione relativa a un fabbricato di circa 12 per 9 metri, corredato da due porticati e da un muro di recinzione, sostenendo di avere eseguito soltanto lavori di manutenzione su un rudere preesistente e di avere aggiunto una tettoia aperta su tre lati. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, assumendo che fosse necessaria la comunicazione di avvio del procedimento in ragione della complessità della vicenda proprietaria e possessoria. Con il secondo motivo ha contestato la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, sostenendo che il manufatto fosse preesistente, risalente a prima del 1967, e che l’intervento costituisse ristrutturazione edilizia. Con il terzo motivo ha sostenuto che i porticati fossero una tettoia non soggetta a permesso di costruire, perché aperta su tre lati e priva di incremento di superficie o volume. Con il quarto motivo ha dedotto che, anche ammettendo l’abusività dei porticati, l’ordine demolitorio avrebbe dovuto riguardare soltanto questi ultimi e non l’intero fabbricato, non essendo ella responsabile della realizzazione del manufatto originario. La ricorrente ha inoltre contestato, in termini generali, la legittimità dell’individuazione della propria responsabilità quale committente e detentrice del fondo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. In via preliminare ha rilevato che l’area è paesaggisticamente vincolata ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 42/2004 e che l’ordinanza evidenziava l’assenza dell’autorizzazione paesaggistica, profilo rimasto incontestato e comunque decisivo a legittimare l’ordine di demolizione. Il primo motivo è stato respinto: trattandosi di opere realizzate in totale assenza di titolo edilizio, l’attività repressiva ha natura vincolata e non richiede la previa comunicazione di avvio; inoltre, le vicende proprietarie e possessorie del fondo non incidevano sull’individuazione della responsabilità. Il TAR ha comunque applicato l’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della l. n. 241/1990, ritenendo palese che il contenuto dell’ordinanza non avrebbe potuto essere diverso. Il secondo motivo è stato respinto perché la ricorrente non ha fornito prova rigorosa né dell’esistenza del manufatto ante 1967 né della sua consistenza originaria. La ricostruzione di un rudere, quando non siano individuabili con certezza sagoma, cubatura e caratteristiche essenziali dell’edificio preesistente, costituisce nuova costruzione e non ristrutturazione edilizia. Le circostanze dedotte — concessione del terreno alla cooperativa nel 1946, inerzia comunale, assenza storica di pianificazione, dichiarazioni sostitutive, asserita vetustà del tetto e richiamo a fotografie aeree — sono state ritenute generiche, non provate o inidonee; l’onere della prova grava sul privato. Il terzo motivo è stato respinto perché i due porticati, di rilevanti dimensioni, estesi per tutta la larghezza del fabbricato e sostenuti da colonne e copertura in calcestruzzo, determinavano una visibile alterazione dell’edificio e richiedevano il permesso di costruire, non potendo essere qualificati come attività edilizia libera o mera tettoia precaria. Anche il quarto motivo è stato respinto: ai fini della legittima individuazione del destinatario dell’ordine di demolizione, il responsabile dell’abuso può essere non soltanto l’esecutore materiale, ma anche il soggetto che abbia la disponibilità del bene al momento dell’adozione della misura, inclusi concessionari o conduttori, salva l’eventuale rivalsa nei rapporti interni. La ricorrente deteneva il fondo e il fabbricato e aveva ammesso di avere realizzato i porticati; era pertanto legittimamente destinataria dell’ordine insieme alla cooperativa possessore del fondo. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune e della ASL Roma 5, liquidate in euro 1.500,00 per ciascuno, oltre accessori se dovuti; nulla è stato disposto nei confronti della cooperativa non costituita.

Norme richiamate

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’ingiunzione di demolizione delle opere realizzate su suoli di proprietà pubblica o comunque in assenza dei presupposti richiesti; l’ordinanza è stata adottata anche in relazione alla posizione della ricorrente quale committente e detentrice del fondo.

• art. 134, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  Individua il vincolo paesaggistico gravante sull’area, ricompresa tra le aree agricole della Campagna romana e delle Bonifiche agrarie.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La mancanza dell’autorizzazione paesaggistica, in area vincolata, è stata ritenuta decisiva e autonomamente idonea a legittimare l’ordine di demolizione.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria per l’ordinanza di demolizione di opere realizzate in totale assenza di titolo edilizio, trattandosi di attività vincolata; le peculiarità proprietarie e possessorie non imponevano una diversa conclusione.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  Il vizio relativo alla mancata comunicazione di avvio non comporta l’annullamento quando risulti palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La qualificazione come ristrutturazione edilizia presuppone la prova certa dell’edificio preesistente, della sua sagoma e della sua volumetria; la ricostruzione di un rudere non adeguatamente identificabile è nuova costruzione.

• artt. 63, comma 1, e 64, comma 1, c.p.a.

  L’onere della prova delle circostanze relative alla preesistenza e alla consistenza originaria del manufatto grava sul privato, trattandosi di elementi rientranti nella sua disponibilità.

Massime di principio

• In presenza di opere edilizie realizzate in totale assenza di titolo abilitativo, l’adozione dell’ordine di demolizione costituisce attività vincolata e, di regola, non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento; il vizio partecipativo è comunque irrilevante quando sia palese che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.
• La qualificazione di un intervento come ristrutturazione edilizia mediante recupero o ricostruzione di un manufatto preesistente presuppone la prova rigorosa dell’esistenza dell’edificio originario e della sua consistenza, sagoma e volumetria; in mancanza di tali elementi, la ricostruzione di un rudere costituisce nuova costruzione.
• L’onere di dimostrare la risalenza dell’edificazione e la consistenza del manufatto preesistente grava sul privato, sia nel procedimento amministrativo sia nel giudizio, e non può essere assolto mediante allegazioni generiche, dichiarazioni sostitutive o dichiarazioni di terzi non corroborate da elementi oggettivi e verificabili.
• Porticati o tettoie di dimensioni rilevanti, stabilmente ancorati all’edificio, sostenuti da strutture in calcestruzzo e idonei a determinare una visibile alterazione del fabbricato, richiedono il previo permesso di costruire e non rientrano nell’attività edilizia libera per il solo fatto di essere aperti su più lati.
• Ai fini dell’individuazione del destinatario dell’ordine di demolizione, la nozione di responsabile dell’abuso comprende, oltre all’esecutore materiale, anche il soggetto che abbia la disponibilità del bene al momento dell’adozione della misura repressiva; eventuali questioni di rivalsa restano confinate ai rapporti interni tra i soggetti coinvolti.
• La mancanza dell’autorizzazione paesaggistica per opere realizzate in area vincolata costituisce un autonomo e decisivo presupposto di legittimità dell’ordine di demolizione, anche quando le censure proposte riguardino soltanto la qualificazione edilizia dell’intervento.

Come è indicizzato