Sentenza n. 2458/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria di un agriturismo, sovrastante il tracciato della galleria naturale GN02 della linea ferroviaria AV/AC Brescia-Verona, ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo, in sintesi: erronea negazione della giurisdizione amministrativa sulle domande concernenti la mancata previsione di una servitù di galleria nel progetto definitivo e nel piano particellare di esproprio; erronea qualificazione della nota del Consorzio del 15 luglio 2022 come comunicazione priva di valore provvedimentale; erronea declaratoria di tardività dell’impugnazione della delibera di approvazione del progetto definitivo e del piano particellare; erronea negazione della giurisdizione amministrativa sulle contestazioni relative all’omesso consolidamento del terreno e al danneggiamento del pozzo, ritenute riferibili a mere modalità esecutive dell’opera; erronea declaratoria di tardività dell’azione avverso il silenzio sulla richiesta del 20 marzo 2023; violazione degli obblighi progettuali e delle prescrizioni del progetto esecutivo approvato dal Ministero; difetto di istruttoria, motivazione, illogicità e irragionevolezza del progetto, per la mancata o incoerente considerazione dell’edificio e delle sue fondazioni; violazione dell’art. 840 c.c. e delle norme del d.P.R. 327/2001 in materia di asservimento, partecipazione alla procedura espropriativa e indennizzo; violazione dei principi di collaborazione e buona fede; richiesta di accertamento degli inadempimenti e di condanna al consolidamento o ripristino della struttura, al risanamento del pozzo, al rimborso delle spese e all’inserimento della servitù nel piano particellare.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza di primo grado è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha distinto le diverse questioni. Quanto all’impugnazione del progetto definitivo approvato dal CIPE e del piano particellare di esproprio, ha rilevato che tali atti, pubblicati nel 2018 e comunque conosciuti dalla società almeno dall’aprile 2022, erano stati impugnati nell’ottobre 2022 oltre il termine decadenziale previsto per l’azione di annullamento. La giurisdizione esclusiva in materia espropriativa non sostituisce il termine di decadenza dell’azione di annullamento con il termine prescrizionale proprio dei diritti soggettivi. La mancata previsione della servitù doveva essere contestata tempestivamente, perché la servitù coattiva deve essere prevista nella dichiarazione di pubblica utilità, sia quando la sua previsione è contestata sia quando se ne lamenta l’omissione. L’eventuale emersione successiva dell’esigenza di asservimento non rende illegittimi gli atti originari di approvazione. Il Consorzio, quale general contractor, non aveva il potere di modificare autonomamente il progetto definitivo introducendo la servitù, poiché tale competenza spettava al soggetto aggiudicatore RFI secondo la disciplina applicabile alle infrastrutture strategiche; la nota del Consorzio del 15 luglio 2022 era quindi una comunicazione priva di autonoma lesività e di valore provvedimentale. Quanto all’omesso consolidamento del terreno e al danneggiamento del pozzo, il Collegio ha confermato il difetto di giurisdizione amministrativa: le domande riguardavano modalità materiali di esecuzione dell’opera e la mancata adozione di cautele tecniche, incidenti sul diritto soggettivo di proprietà, senza contestare il se o il come dell’opera quali espressioni di potere amministrativo. Tali questioni spettano al giudice ordinario. Per la stessa ragione, l’azione avverso il silenzio non era esperibile, poiché essa presuppone l’inerzia su una domanda diretta all’adozione di un provvedimento espressione di potere pubblico e non può essere utilizzata per ottenere il soddisfacimento di diritti soggettivi o l’esecuzione di attività materiali. Il riferimento del TAR all’improcedibilità della domanda relativa al pozzo per gli indennizzi assicurativi percepiti è stato qualificato come obiter dictum, non essendo idoneo a formare giudicato, in quanto il difetto di giurisdizione costituiva ragione prioritaria e assorbente. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  L’azione di annullamento degli atti amministrativi deve essere proposta entro il termine decadenziale previsto, anche quando la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 41 c.p.a.

  Il termine per impugnare decorre dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell’atto; nel caso concreto la piena conoscenza della mancata previsione della servitù risaliva almeno alle diffide dell’aprile 2022.

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva sulle controversie espropriative non elimina i termini decadenziali dell’azione di annullamento e non comprende le controversie relative a mere modalità materiali di esecuzione dell’opera pubblica.

• art. 31 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio è esperibile solo in presenza dell’inerzia dell’amministrazione rispetto a una domanda volta all’esercizio di un potere pubblico; non è utilizzabile per ottenere il soddisfacimento di diritti soggettivi o l’esecuzione di attività materiali.

• art. 117 c.p.a.

  Il rito sul silenzio presuppone un obbligo di provvedere mediante l’adozione di un atto espressione di potestà pubblica.

• art. 169 d.lgs. 163/2006

  Il soggetto aggiudicatore verifica che nello sviluppo del progetto esecutivo sia assicurato il rispetto delle prescrizioni impartite dal CIPE in sede di approvazione del progetto definitivo e preliminare.

  Nella disciplina delle infrastrutture strategiche, il soggetto aggiudicatore è competente a verificare e, nei limiti previsti, approvare le modifiche progettuali; il general contractor non può autonomamente introdurre modifiche che richiedano l’inserimento di una nuova servitù.

• art. 216, comma 27, d.lgs. 50/2016

  Mantiene applicabile ratione temporis la disciplina dell’art. 169 del d.lgs. 163/2006 alla fattispecie relativa all’infrastruttura strategica.

• art. 840 c.c.

  Il proprietario del suolo non può opporsi ad attività di terzi che si svolgano a tale profondità nel sottosuolo o a tale altezza nello spazio sovrastante, che egli non abbia interesse ad escluderle.

  La questione della sua applicabilità alla servitù di galleria non è stata esaminata nel merito, poiché le relative censure erano tardive o inammissibili.

• art. 44, comma 1, d.P.R. 327/2001

  È dovuta una indennità al proprietario del fondo che, dalla esecuzione dell'opera pubblica o di pubblica utilità, sia gravato da una servitù o subisca una permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà.

  Il TAR aveva indicato la possibilità di proporre davanti al giudice ordinario l’azione per l’indennità prevista dalla norma; il Consiglio di Stato non ha deciso nel merito tale pretesa.

Massime di principio

• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia espropriativa non trasforma il termine decadenziale dell’azione di annullamento in un termine prescrizionale: gli atti amministrativi di approvazione del progetto e della dichiarazione di pubblica utilità devono essere impugnati tempestivamente, anche quando si contesti l’omessa previsione di una servitù coattiva.
• La servitù coattiva funzionale alla realizzazione di un’opera pubblica deve essere prevista nella dichiarazione di pubblica utilità e deve essere contestata entro il termine di impugnazione dell’atto che approva il progetto, sia quando si contesti una servitù prevista sia quando si lamenti la sua omissione.
• Il general contractor incaricato della realizzazione di un’infrastruttura strategica non acquisisce, per il solo fatto di predisporre i diversi livelli progettuali, il potere di modificare autonomamente il progetto definitivo introducendo una servitù o incidendo sugli elementi della dichiarazione di pubblica utilità, quando tale competenza appartiene al soggetto aggiudicatore.
• Le controversie relative a danni derivanti dalle concrete modalità esecutive di un’opera pubblica, comprese la mancata adozione di cautele tecniche e l’eventuale cattiva esecuzione dei lavori, appartengono alla giurisdizione ordinaria quando non sia contestato il se o il come dell’opera quali espressioni di potere amministrativo.
• L’azione avverso il silenzio è esperibile solo per l’inerzia relativa a una domanda diretta all’adozione di un provvedimento espressione di potere pubblico; non è esperibile per ottenere il soddisfacimento di diritti soggettivi o l’esecuzione di attività materiali.

Come è indicizzato