Sentenza n. 634/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la risoluzione del contratto d’appalto e il successivo atto con cui il rapporto è stato fatto proseguire con la sola impresa consorziata, chiedendo anche l’accertamento del diritto al ripristino del rapporto contrattuale. Il giudizio era stato inizialmente proposto dinanzi al TAR Campania, sezione staccata di Salerno, che aveva dichiarato la propria incompetenza territoriale in favore del TAR Piemonte. La ricorrente ha dedotto: la violazione dell’art. 7 della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; la violazione degli artt. 34-bis, 84 e 91 del d.lgs. 159/2011 e dell’art. 80 del d.lgs. 50/2016; l’eccesso di potere, sostenendo che l’amministrazione avrebbe dovuto considerare l’imminente o intervenuto ripristino del controllo giudiziario; l’invalidità sopravvenuta degli atti impugnati, poiché la riammissione al controllo giudiziario avrebbe eliminato ab origine la condizione ostativa alla prosecuzione del rapporto; nonché la violazione degli artt. 94 del d.lgs. 159/2011, 103 del d.lgs. 50/2016 e degli artt. 1372 e 1453 c.c. La ricorrente ha inoltre contestato le clausole contrattuali e il Protocollo di legalità nella misura in cui fossero interpretati come ostativi agli effetti ripristinatori della riammissione al controllo giudiziario.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 11 c.p.a., senza esaminare nel merito i motivi di ricorso. Il Collegio ha distinto tra gli atti adottati dalla pubblica amministrazione nell’esercizio di poteri autoritativi e gli atti inerenti alla fase esecutiva di un contratto già stipulato, nella quale le parti operano, di regola, su un piano paritetico. Nel caso concreto, la risoluzione non è stata qualificata come recesso autoritativo conseguente a un’informazione antimafia, bensì come applicazione della clausola risolutiva espressa prevista dal contratto, dalle condizioni generali di affidamento e dal Protocollo di legalità. L’interdittiva antimafia è stata considerata un elemento della fattispecie civilistica posta a fondamento della clausola, non la manifestazione di un potere amministrativo discrezionale. Poiché la controversia riguarda il corretto esercizio di un diritto contrattuale e le conseguenti patologie o inefficacie del rapporto negoziale, la cognizione spetta al giudice ordinario. È stata disposta la prosecuzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione e le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria di giurisdizione, il giudizio può proseguire davanti al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti processuali e sostanziali della domanda nei termini previsti dalla norma.

• art. 7 l. 241/1990

  La sua applicabilità è stata dedotta dalla ricorrente, ma il TAR non ha esaminato il motivo per difetto di giurisdizione.

• artt. 34-bis, 84, 91 e 94 d.lgs. 159/2011

  Le disposizioni sono state invocate in relazione agli effetti dell’interdittiva antimafia e del controllo giudiziario, ma non sono state valutate nel merito dal TAR.

• art. 80 d.lgs. 50/2016

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla permanenza dei requisiti e agli effetti dell’interdittiva antimafia; il motivo è rimasto assorbito dal difetto di giurisdizione.

• art. 103 d.lgs. 50/2016

  Invocato dalla ricorrente, senza esame di merito da parte del giudice amministrativo.

• art. 1456 c.c.

  Il COMMITTENTE ha il diritto di risolvere il CONTRATTO ai sensi e per gli effetti dell'art. 1456 c.c.

  La clausola risolutiva espressa costituisce il fondamento negoziale della risoluzione e riconduce la controversia alla giurisdizione ordinaria quando l’amministrazione agisce quale parte contrattuale, senza esercitare un potere autoritativo.

• art. 1372 c.c.

  Invocato dalla ricorrente, ma non esaminato nel merito.

• art. 1453 c.c.

  Invocato dalla ricorrente, ma non esaminato nel merito.

• art. 32 d.l. 90/2014, convertito nella l. 114/2014

  Richiamato nella clausola contrattuale con riferimento alla preventiva comunicazione all’ANAC e alla possibile prosecuzione del rapporto; la controversia è stata comunque qualificata come relativa all’esercizio di un diritto contrattuale.

• art. 3, comma 4, Protocollo di legalità del 4 luglio 2019

  Tutti i Contratti e Subcontratti dovranno prevedere una clausola risolutiva espressa, nella quale è stabilita l'immediata e automatica risoluzione del vincolo contrattuale, allorché le verifiche antimafia effettuate successivamente alla loro stipula abbiano dato esito interdittivo.

  Il Protocollo impone l’inserimento e l’operatività di una clausola risolutiva espressa in caso di esito interdittivo delle verifiche antimafia successive alla stipula.

• art. 8.2 del Protocollo di legalità del 4 luglio 2019

  Qualora le verifiche effettuate successivamente alla stipula di un Contratto abbiano dato esito interdittivo, si renderà esecutiva la clausola risolutiva espressa inserita nel contratto medesimo.

  Conferma l’esecutività della clausola risolutiva espressa prevista nel contratto in presenza di interdittiva antimafia sopravvenuta.

Massime di principio

• Le controversie relative alla fase esecutiva di un contratto pubblico, quando riguardano diritti e obblighi derivanti dal rapporto negoziale già costituito, spettano ordinariamente alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se il contratto è stato preceduto da una procedura di evidenza pubblica.
• Quando la pubblica amministrazione applica una clausola risolutiva espressa contenuta nel contratto e nelle condizioni generali di affidamento, essa agisce come parte contrattuale e non esercita, per ciò solo, un potere autoritativo o discrezionale; le contestazioni sull’esistenza, sull’interpretazione e sul corretto esercizio della clausola spettano quindi al giudice ordinario.
• L’interdittiva antimafia, quando opera quale presupposto previsto da una clausola risolutiva espressa negoziale, costituisce un elemento della fattispecie civilistica e non trasforma automaticamente la risoluzione contrattuale in un provvedimento autoritativo devoluto alla giurisdizione amministrativa.
• La giurisdizione amministrativa può configurarsi nella fase successiva alla stipula quando l’amministrazione esercita uno specifico potere autoritativo, quale il recesso o altro potere pubblicistico previsto dalla legge; tale ipotesi va distinta dall’applicazione di un diritto contrattuale in posizione paritetica.

Come è indicizzato