Sentenza n. 193/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La docente, laureata in Italia e titolare di incarichi a tempo determinato, aveva chiesto il riconoscimento in Italia di un titolo di specializzazione abilitante conseguito in Romania, documentando lo svolgimento dei percorsi formativi denominati Nivel I e Nivel II. Il Ministero aveva concluso negativamente il procedimento rilevando la mancata produzione dell’Adeverință rilasciata dal competente Ministero rumeno, recante l’indicazione della disciplina insegnabile e della fascia di età degli alunni, nonché l’assenza dell’apostille o di altra legalizzazione e della dichiarazione sostitutiva attestante la conformità dei documenti agli originali. In primo grado la docente aveva dedotto, tra l’altro, la violazione degli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007 per tardiva richiesta di integrazioni, la violazione del soccorso istruttorio e del dovere di leale collaborazione e il contrasto del diniego con i principi dell’Adunanza plenaria e del diritto dell’Unione europea in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che l’amministrazione dovesse procedere alle verifiche anche in mancanza dei documenti necessari, che l’Adeverință non fosse essenziale e che la richiesta di apostille fosse incompatibile con il diritto dell’Unione. Il Ministero ha appellato la sentenza sostenendo che la documentazione mancante riguardasse elementi essenziali per effettuare la comparazione tra la formazione estera e i requisiti italiani per l’abilitazione all’insegnamento.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha ribadito che l’amministrazione, nel valutare una domanda di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, deve svolgere un esame effettivo e comparativo dell’intero percorso formativo, delle qualifiche e dell’esperienza professionale, senza pretendere l’identità dei titoli e potendo disporre, ove necessario, misure compensative. Tuttavia, tale obbligo presuppone che l’istanza contenga gli elementi indispensabili per verificare quale qualificazione professionale sia stata effettivamente conseguita nello Stato d’origine. Nel caso concreto, i titoli Nivel I e Nivel II risultavano riferiti a contenuti esclusivamente psicopedagogici; non erano documentate la durata legale del percorso né l’acquisizione di conoscenze specialistiche o disciplinari ulteriori. L’Adeverință è stata ritenuta l’unico documento idoneo ad attestare se la richiedente avesse acquisito in Romania il diritto di insegnare, in quale disciplina e per quale fascia di età. La sua mancanza non costituiva quindi un’irregolarità meramente formale, ma impediva sia la comparazione tra i percorsi formativi sia l’eventuale individuazione di misure compensative. La decisione ministeriale è stata inoltre ritenuta coerente con la successiva sentenza della Corte di giustizia del 20 novembre 2025, secondo cui gli artt. 45 e 49 TFUE non impongono allo Stato ospitante di prendere in considerazione un titolo di formazione non legalmente riconosciuto dallo Stato d’origine e privo di carattere ufficiale. Il ricorso di primo grado è stato quindi respinto. È stata lasciata ferma la possibilità per l’interessata di presentare una nuova domanda corredata da documentazione completa. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 45 e 49 TFUE

  “in tema di libera circolazione dei lavoratori e di libertà di stabilimento”

  Impongono alle autorità dello Stato ospitante di prendere in considerazione e comparare le qualifiche professionali, i diplomi, gli altri titoli e l’esperienza professionale dell’interessato, ma non impongono di valutare titoli non legalmente riconosciuti dallo Stato d’origine e privi di carattere ufficiale.

• artt. 16 e 17 d.lgs. n. 206/2007

  Sono stati invocati dalla ricorrente di primo grado in relazione alla richiesta di integrazione documentale; la sentenza non accoglie tale censura, ritenendo legittimo il diniego fondato sull’assenza di documentazione essenziale.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Le misure compensative possono essere disposte quando l’esame comparativo evidenzi differenze sostanziali tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante, ma presuppongono che sia previamente possibile identificare e valutare la qualificazione professionale acquisita.

• direttiva 2005/36/UE

  “mutuo riconoscimento, a determinate condizioni, dei sistemi nazionali di formazione”

  Richiede una valutazione concreta del percorso di studi e formazione complessivamente seguito e della sua equivalenza sostanziale rispetto ai requisiti nazionali per l’accesso alla professione regolamentata.

• artt. 50 e 51 direttiva 2005/36/CE

  Sono richiamati nel quadro della disciplina unionale sul riconoscimento delle qualifiche professionali e del rapporto con gli artt. 45 e 49 TFUE.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, l’autorità dello Stato ospitante deve svolgere una valutazione effettiva e comparativa del percorso formativo, dei titoli e dell’esperienza professionale, verificando l’equivalenza sostanziale delle competenze richieste per l’esercizio della professione regolamentata.
• Il riconoscimento di una qualifica professionale estera non richiede l’identità tra i titoli confrontati: quando emergono differenze parziali o sostanziali, l’amministrazione deve valutare, secondo i presupposti applicabili, l’eventuale ricorso a misure compensative.
• L’obbligo di procedere alla valutazione comparativa non esonera il richiedente dall’onere di presentare una domanda completa e corredata degli elementi indispensabili a identificare la qualificazione professionale acquisita nello Stato d’origine, in applicazione del principio di autoresponsabilità.
• La mancanza di un documento ufficiale dello Stato d’origine che attesti il diritto di insegnare, la disciplina insegnabile e la fascia di età degli alunni può costituire una carenza sostanziale, e non meramente formale, quando impedisca di determinare l’oggetto della qualifica e di effettuare la comparazione con i requisiti nazionali.
• Gli artt. 45 e 49 TFUE non impongono allo Stato membro ospitante di prendere in considerazione, ai fini del riconoscimento professionale, un titolo di formazione non legalmente riconosciuto dallo Stato membro d’origine e privo di carattere ufficiale in tale Stato.

Come è indicizzato