Sentenza n. 114/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società contestava il diniego di occupazione di suolo pubblico, fondato sui pareri negativi della Sovrintendenza Capitolina ai Beni culturali e della Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma. Deduceva, in appello, l’erroneità della sentenza di primo grado per violazione delle garanzie partecipative e degli artt. 7 e seguenti della l. 241/1990, sostenendo che Roma Capitale avrebbe dovuto trasmettere agli organi consultivi le controdeduzioni della società e fornire una specifica replica alle osservazioni. Lamentava inoltre la formazione del silenzio-assenso sui pareri, ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990 e dell’art. 10 della D.A.C. n. 21/2021, per il decorso del termine previsto. Sosteneva infine che i decreti ministeriali del 1986 e del 2009 non imponessero un divieto assoluto di occupazione di suolo pubblico, che il loro richiamo fosse generico e immotivato e che il diniego fosse illegittimo anche per illegittimità del D.M. 28 ottobre 2011, asseritamente contrastante con l’art. 52 del d.lgs. 42/2004.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittimo il diniego, osservando che l’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico è espressione di potere discrezionale e non attribuisce al richiedente un diritto soggettivo pieno all’utilizzo esclusivo del bene pubblico. L’amministrazione deve bilanciare l’interesse economico del privato con l’interesse pubblico alla fruizione collettiva del suolo, al decoro urbano e alla tutela dei valori storici, artistici e culturali del contesto. Nel caso concreto, i pareri della Sovrintendenza Capitolina e della Soprintendenza statale avevano evidenziato l’eccezionale pregio di piazza Pio XII e l’incompatibilità di qualsiasi struttura commerciale, anche temporanea o precaria, con la tutela dell’area. Quanto al silenzio-assenso, il Collegio ha escluso l’applicazione dell’art. 17-bis l. 241/1990: tale istituto opera nei rapporti orizzontali tra amministrazioni diverse, quando l’atto richiesto abbia natura co-decisoria e la decisione finale necessiti della condivisione di più amministrazioni, non nella fase istruttoria né nei rapporti con organi consultivi. Il parere della Soprintendenza statale, pur tardivo, era utilizzabile, poiché il termine regolamentare aveva natura ordinatoria e non era prevista alcuna sanzione di inutilizzabilità. Il Comune non era tenuto a trasmettere le osservazioni del privato agli organi consultivi, trattandosi di pareri endoprocedimentali con funzione istruttoria, mentre la decisione finale spettava esclusivamente a Roma Capitale. Sono state respinte anche le censure relative ai decreti ministeriali, poiché il diniego non si fondava esclusivamente sul D.M. 28 ottobre 2011, ma sul complessivo quadro dei vincoli e dei pareri obbligatori acquisiti. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori in favore di Roma Capitale.

Norme richiamate

• art. 17-bis l. 241/1990

  “è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche”

  Il silenzio-assenso opera nei rapporti orizzontali tra amministrazioni pubbliche, in procedimenti a decisione pluristrutturata e con atti aventi funzione co-decisoria; non si applica alla fase istruttoria né ai rapporti tra l’amministrazione procedente e propri organi consultivi.

• artt. 16, 17 e 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso non trova applicazione quando siano coinvolti atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico.

• art. 10 D.A.C. n. 21/2021

  Disciplina l’acquisizione dei pareri nel procedimento di occupazione di suolo pubblico e prevede un termine di trenta giorni; nel caso deciso, i pareri avevano funzione consultiva e il procedimento restava di esclusiva competenza di Roma Capitale.

• art. 4-bis, comma 5, Regolamento Capitolino in materia di COSAP

  Prevede il parere della Sovrintendenza Capitolina e delle Soprintendenze statali per determinate occupazioni nel territorio della Città storica e fissa un termine di trenta giorni privo di una specifica disciplina del valore del silenzio.

• art. 52 d.lgs. 42/2004

  Invocato dalla società per contestare il divieto di occupazione derivante dal decreto ministeriale; la censura è stata respinta senza riconoscere l’illegittimità del vincolo.

• D.M. 3 giugno 1986

  Individua un vincolo monumentale indiretto su piazza Pio XII e via della Conciliazione ed è stato considerato, insieme agli altri vincoli e pareri, quale elemento della tutela del contesto.

• D.M. 12 febbraio 2009

  Individua un vincolo monumentale diretto su via della Conciliazione; il suo richiamo non è stato ritenuto generico o decisivo isolatamente, ma parte del complessivo quadro di tutela.

• D.M. 28 ottobre 2011

  “le occupazioni di suolo pubblico mediante l’installazione di strutture e attrezzature, anche temporanee e precarie, destinate all’esercizio delle attività commerciali comprese quelle ambulanti”

  Prevede il divieto di installazione di strutture e attrezzature commerciali, anche temporanee e precarie, nell’area tutelata; il diniego non risultava tuttavia fondato esclusivamente su tale decreto.

Massime di principio

• L’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico è espressione di discrezionalità amministrativa e non attribuisce al richiedente un diritto soggettivo pieno all’uso esclusivo della superficie; l’amministrazione può negarla quando l’occupazione comprometta il decoro urbano, la fruizione collettiva del bene o la tutela di valori storici, artistici e culturali.
• Nel bilanciamento tra l’interesse economico del privato all’uso commerciale esclusivo del suolo pubblico e l’interesse pubblico alla conservazione e fruizione di un contesto urbano di eccezionale pregio, quest’ultimo può prevalere, determinando una maggiore comprimibilità dell’interesse legittimo dell’operatore economico.
• Il silenzio-assenso previsto dall’art. 17-bis l. 241/1990 opera nei rapporti orizzontali tra amministrazioni diverse, nell’ambito di procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata e da atti di assenso aventi natura co-decisoria; non si applica ai pareri meramente consultivi resi nella fase istruttoria né ai rapporti tra un’amministrazione e i propri organi consultivi.
• Il termine previsto per l’espressione di un parere endoprocedimentale ha natura ordinatoria quando la disciplina applicabile non stabilisca espressamente un diverso effetto del decorso del termine o una sanzione di inutilizzabilità del parere tardivamente reso.
• L’amministrazione procedente non è tenuta a trasmettere agli organi consultivi le osservazioni del privato quando i pareri hanno esclusiva funzione istruttoria e la competenza ad adottare il provvedimento finale appartiene all’amministrazione procedente, che deve valutare complessivamente gli elementi acquisiti.

Come è indicizzato