Sentenza n. 2796/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la sospensione triennale della licenza, adottata dopo l'accertamento di tre violazioni, tra giugno e novembre 2024, di ordinanze del Comune di Milano relative agli orari di somministrazione di alimenti e bevande e all'uso dei plateatici. Ha dedotto: la violazione degli artt. 13, 14 e 18, nonché dell'art. 16 della legge n. 689/1981, sostenendo che la sospensione ex art. 100 TULPS avrebbe natura di sanzione accessoria e potrebbe essere disposta solo dopo la definitività dell'ordinanza-ingiunzione; l'erroneità della misura a seguito del pagamento in misura ridotta delle sanzioni pecuniarie, che avrebbe estinto gli illeciti; la violazione dell'art. 100 TULPS, il difetto di motivazione e di istruttoria, per mancanza di concreti episodi di turbativa, pericolo, disturbo o assembramento e per il decorso di diversi mesi dagli accertamenti; la violazione dell'art. 16 della legge n. 689/1981 quanto agli effetti delle ordinanze sindacali e alla diversa qualificazione delle infrazioni; l'illegittimità costituzionale dell'art. 12 D.L. n. 14/2017 per violazione degli artt. 5 e 118 Cost., in quanto attribuirebbe al Questore poteri incidenti su materie di interesse locale; l'erroneità del numero e della tipologia delle violazioni riportate nel decreto; nonché il risarcimento del danno corrispondente alla perdita degli incassi conseguente alla chiusura.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi e la domanda risarcitoria. Ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, affermando che il D.L. n. 14/2017 configura un modello integrato di sicurezza urbana, nel quale l'intervento statale dell'autorità di pubblica sicurezza è ammissibile quando emergano profili eccedenti la dimensione meramente locale. La sospensione ex art. 100 TULPS conserva natura preventiva e non sanzionatoria. Il Collegio ha distinto la sospensione questorile dalla sanzione amministrativa principale: essa costituisce un autonomo esercizio del potere cautelare e preventivo, fondato sulla reiterata inosservanza delle ordinanze sindacali e sulla sussistenza di uno dei presupposti dell'art. 100 TULPS, tra cui il pericolo per l'ordine pubblico o la sicurezza dei cittadini. Non è quindi necessaria l'inoppugnabilità dell'ordinanza-ingiunzione, né il pagamento in misura ridotta impedisce di considerare le violazioni come elementi informativi e fattuali ai fini della valutazione questorile. Nel caso concreto, la violazione dell'orario di utilizzo del plateatico e la reiterazione delle inosservanze, riferite a una zona della movida, giustificavano la misura in relazione alla tutela della tranquillità e del riposo dei residenti e alla prevenzione di fenomeni di criminalità comune. Il provvedimento è stato ritenuto adeguatamente motivato e sorretto da istruttoria sufficiente; la durata di tre giorni, inferiore al limite massimo di quindici giorni, è stata considerata non sproporzionata. La domanda risarcitoria è stata respinta perché la legittimità dell'atto esclude il danno ingiusto. Spese integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 100 R.D. n. 773/1931 (TULPS)

  Oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio [...] che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini.

  La sospensione della licenza è una misura preventiva e cautelare, non una sanzione accessoria automatica; presuppone la valutazione discrezionale di situazioni di pericolo per l'ordine pubblico, la moralità pubblica, il buon costume o la sicurezza dei cittadini.

• art. 12, comma 1, D.L. n. 14/2017, convertito dalla l. n. 48/2017

  Nei casi di reiterata inosservanza delle ordinanze emanate [...] ai sensi dell'articolo 50, commi 5 e 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 [...] può essere disposta dal questore l'applicazione della misura della sospensione dell'attività per un massimo di quindici giorni, ai sensi dell'articolo 100 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.

  La reiterata inosservanza delle ordinanze sindacali è uno dei presupposti fattuali del potere questorile, ma la sospensione richiede anche la riconducibilità della situazione a uno dei presupposti prevenzionali dell'art. 100 TULPS. La misura è autonoma rispetto alla sanzione amministrativa per la violazione dell'ordinanza.

• art. 16 l. n. 689/1981

  Il pagamento in misura ridotta estingue l'illecito amministrativo ai fini della sanzione pecuniaria, ma non elimina la rilevanza della violazione reiterata quale elemento fattuale valutabile dal Questore per l'adozione della misura preventiva ex artt. 100 TULPS e 12 D.L. n. 14/2017.

• art. 50, commi 5 e 7, d.lgs. n. 267/2000

  Le ordinanze sindacali adottate in materia di tutela della tranquillità, del riposo dei residenti, degli orari degli esercizi e della vivibilità urbana possono costituire il presupposto fattuale per il successivo esercizio del potere questorile di sospensione.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il provvedimento di sospensione è adeguatamente motivato quando espone le reiterate violazioni, le esigenze di tutela della tranquillità e della sicurezza pubblica e il collegamento tra tali elementi e la durata della misura.

• art. 2043 c.c.

  Una volta accertata la legittimità del provvedimento amministrativo, viene meno il requisito del danno ingiusto e non può essere accolta la domanda risarcitoria fondata sull'illegittimità dell'atto.

• artt. 5 e 118 Cost.

  La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata perché il modello di sicurezza urbana consente l'integrazione tra competenze locali e statali, senza escludere l'intervento dell'autorità di pubblica sicurezza quando siano coinvolti profili di ordine e sicurezza pubblica.

Massime di principio

• La sospensione della licenza di un esercizio pubblico disposta dal Questore ai sensi dell'art. 100 TULPS e dell'art. 12 D.L. n. 14/2017 ha natura preventiva e cautelare, non costituisce una sanzione amministrativa accessoria e non si applica automaticamente quale conseguenza della violazione di un'ordinanza sindacale.
• La sospensione questorile può essere adottata senza attendere l'inoppugnabilità dell'ordinanza-ingiunzione relativa alle violazioni presupposte, poiché tali violazioni rilevano come elementi informativi e fattuali per la valutazione autonoma del pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica.
• Il pagamento in misura ridotta della sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 16 della legge n. 689/1981 estingue l'illecito ai fini della sanzione amministrativa pecuniaria, ma non impedisce che la violazione reiterata sia valutata dal Questore quale presupposto fattuale della misura preventiva prevista dagli artt. 100 TULPS e 12 D.L. n. 14/2017.
• L'esercizio del potere di sospensione richiede la concorrente presenza della reiterata inosservanza delle ordinanze sindacali rilevanti e di una situazione riconducibile ai presupposti dell'art. 100 TULPS, tra cui il pericolo per l'ordine pubblico o la sicurezza dei cittadini.
• La valutazione questorile in materia di sospensione della licenza è ampiamente discrezionale ed è sindacabile solo in presenza di macroscopico travisamento dei fatti, erronea istruttoria, patente difetto di motivazione o manifesta sproporzione; la durata della misura deve comunque rispettare il limite massimo di quindici giorni e risultare proporzionata alle violazioni accertate.
• Accertata la legittimità della sospensione della licenza, deve essere respinta la domanda risarcitoria fondata sull'illegittimità del provvedimento, poiché manca il requisito del danno ingiusto.

Come è indicizzato