Sentenza n. 339/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La struttura sanitaria privata ha impugnato il decreto commissariale, i relativi allegati e gli atti connessi, contestando la determinazione dei tetti di spesa per il 2023, in particolare la riduzione della componente del budget destinata alle prestazioni rese a pazienti extraregionali e l’imposizione di un tetto massimo per tali prestazioni. Ha inoltre dedotto la violazione delle garanzie partecipative, nonché carenza istruttoria e motivazionale, illogicità e irragionevolezza delle scelte programmatorie. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso poiché la struttura, prima della proposizione del giudizio, aveva sottoscritto senza riserve il contratto di budget contenente una clausola di salvaguardia, con accettazione espressa dei provvedimenti sui tetti di spesa e sulle tariffe e rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili contro atti già adottati e conosciuti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per originaria carenza di interesse. La struttura aveva sottoscritto il 15 febbraio 2023, prima della notifica e del deposito del ricorso, il contratto di budget per l’anno 2023. Il contratto richiamava espressamente il DCA impugnato quale presupposto e componente essenziale del contenuto economico dell’accordo e conteneva, all’art. 8, una clausola con cui l’erogatore accettava integralmente e incondizionatamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e gli atti collegati o presupposti, rinunciando alle azioni e alle impugnazioni già intraprese o instaurabili contro provvedimenti già adottati e conoscibili. Secondo il Collegio, tale sottoscrizione integra acquiescenza espressa, sia sostanziale sia processuale, e priva la struttura della legittimazione e dell’interesse a impugnare gli atti accettati. Il TAR ha ritenuto legittima, in via generale, la clausola di salvaguardia, precisando che essa non può estendersi a futuri provvedimenti sopravvenuti o impedire l’esecuzione di annullamenti già ottenuti, ma che tali eccezioni non ricorrevano nel caso concreto. Per completezza, il Collegio ha comunque esaminato le censure nel merito, ritenendole infondate. La determinazione dei tetti di spesa è stata qualificata come attività generale di programmazione finanziaria, sottratta alle garanzie partecipative ordinarie dall’art. 13 l. 241/1990. La riduzione del budget extraregionale è stata ritenuta adeguatamente istruita e motivata, poiché compensata dall’aumento del budget per prestazioni ai residenti e diretta a potenziare l’offerta regionale e ridurre la mobilità passiva. È stata inoltre ritenuta legittima l’imposizione di un tetto anche alle prestazioni extraregionali, in quanto funzionale alla programmazione complessiva e all’equilibrio del sistema sanitario nazionale, anche quando il relativo costo non gravi immediatamente sul bilancio regionale. Il sindacato giudiziale sulle scelte di pianificazione sanitaria e di ripartizione dei budget deve essere esercitato con particolare prudenza, trattandosi di discrezionalità politico-amministrativa connessa al piano di rientro. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Disciplina gli accordi contrattuali tra Servizio sanitario e strutture private accreditate per l’acquisto di prestazioni sanitarie; il contratto di budget sottoscritto dalla struttura incorporava i tetti di spesa e gli atti presupposti.

• art. 13 l. 241/1990

  le disposizioni relative ai diritti partecipativi non si applicano nei confronti dell'attività dell’Amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione

  La determinazione dei tetti di spesa, quale atto generale di programmazione finanziaria sanitaria, è sottratta alle ordinarie garanzie partecipative previste dagli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990.

• art. 32, comma 8, l. 449/1997

  le regioni ... individuano preventivamente per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata ... i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni

  Attribuisce alla Regione il potere di individuare preventivamente e unilateralmente i limiti massimi annuali di spesa e i preventivi delle prestazioni, nell’ambito della programmazione sanitaria.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di agire in giudizio può essere inciso da una rinuncia volontaria e consapevole collegata alla sottoscrizione della clausola di salvaguardia, purché riferita ad atti già adottati e conosciuti e giustificata da un interesse pubblico prevalente.

• art. 81 Cost.

  Le esigenze di equilibrio finanziario pubblico concorrono a giustificare la programmazione restrittiva della spesa sanitaria e la clausola di salvaguardia, in funzione della continuità dei livelli essenziali di assistenza.

• art. 1418 c.c.

  La nullità della clausola di salvaguardia potrebbe configurarsi, in via eccezionale, ove essa impedisse in modo totalizzante e sproporzionato l’impugnazione di futuri provvedimenti incidenti retroattivamente sul contratto; tale ipotesi non ricorreva nel caso concreto.

Massime di principio

• La sottoscrizione senza riserve di un contratto di budget da parte di una struttura sanitaria privata accreditata, quando il contratto richiami espressamente i provvedimenti già adottati sui tetti di spesa e sulle tariffe e contenga una clausola di accettazione e rinuncia alle impugnazioni, integra acquiescenza espressa e determina l’originaria carenza di interesse a impugnare tali provvedimenti con un ricorso successivamente proposto.
• Le clausole di salvaguardia inserite nei contratti tra Servizio sanitario e strutture private accreditate sono in via generale legittime, perché consentono di collegare l’adesione contrattuale all’accettazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti presupposti, perseguendo esigenze di contenimento della spesa e di continuità del servizio sanitario.
• Una clausola di salvaguardia non può essere interpretata, in assenza di un’espressa previsione idonea, come rinuncia preventiva a impugnare qualsiasi futuro provvedimento sopravvenuto o come impedimento a far valere l’annullamento già ottenuto di atti precedenti; un’estensione totalizzante e sproporzionata potrebbe porsi in contrasto con il diritto di difesa e con la libertà di iniziativa economica.
• La determinazione regionale dei tetti di spesa per l’acquisto di prestazioni sanitarie private accreditate costituisce atto generale di programmazione finanziaria, espressione di discrezionalità politico-amministrativa, e non è soggetta alle ordinarie garanzie partecipative di cui agli artt. 7 e 8 della l. 241/1990, ai sensi dell’art. 13 della medesima legge.
• È legittima, se adeguatamente istruita e motivata, la riduzione del budget destinato alle prestazioni extraregionali quando essa sia inserita in una complessiva riallocazione delle risorse, compensata dall’incremento del budget per l’utenza regionale e diretta a ridurre la mobilità sanitaria passiva.
• Anche le prestazioni rese a pazienti provenienti da altre Regioni possono essere assoggettate a un tetto massimo, poiché la loro programmazione rileva per l’equilibrio complessivo del sistema sanitario nazionale e non soltanto per l’impatto immediato sul bilancio della Regione erogatrice; il sindacato giudiziale sulle relative scelte deve essere particolarmente prudente, soprattutto in presenza di un piano di rientro dal disavanzo sanitario.

Come è indicizzato