Corte di giustizia, Sentenza C-436/20

Servizi sociali di assistenza alla persona e "azione concertata": compatibilità con la direttiva 2014/24

La causa riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana relativo alla disciplina spagnola dell’"azione concertata" per la prestazione di servizi sociali di assistenza alla persona. La Corte è chiamata a valutare la compatibilità del sistema regionale valenciano con la direttiva 2014/24, in particolare con il regime semplificato degli appalti per i servizi sociali e altri servizi specifici di cui agli articoli da 74 a 77.

Contesto fattuale e normativo nazionale

L’ASADE aveva impugnato il decreto 181/2017, attuativo della legge valenciana 5/1997, sostenendo che la normativa escludeva gli operatori a scopo di lucro dalla possibilità di partecipare agli accordi di azione concertata e consentiva a tutti gli enti senza scopo di lucro di prestare i servizi senza una vera procedura concorrenziale. La legge regionale prevedeva che gli accordi di azione concertata fossero strumenti organizzativi di natura extracontrattuale, destinati alla fornitura di servizi sociali, con accesso riservato agli enti privati di iniziativa sociale accreditati e iscritti in appositi registri.

La normativa spagnola contemplava anche un criterio di selezione fondato sullo stabilimento nella località in cui il servizio deve essere prestato. Inoltre, la remunerazione degli enti convenzionati era limitata al rimborso dei costi variabili, fissi e permanenti, escludendo il profitto commerciale.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza:

• se gli articoli 49 TFUE e 76-77 della direttiva 2014/24 ostassero a un sistema che consente la concertazione con enti senza scopo di lucro per servizi sociali a fronte del rimborso spese, senza seguire le ordinarie procedure di appalto;
• se ciò fosse possibile anche quando la normativa nazionale non riproduce espressamente tutte le condizioni dell’articolo 77;
• se fosse compatibile con il diritto UE un criterio di selezione fondato sullo stabilimento dell’operatore nel luogo di esecuzione del servizio.

Ricevibilità e delimitazione del sindacato della Corte

La Corte dichiara irricevibili le questioni nella parte in cui vertono sugli articoli 49 e 56 TFUE, perché il giudice del rinvio non ha dimostrato l’esistenza di un interesse transfrontaliero certo né spiegato adeguatamente il nesso con una controversia puramente interna. Analoga irricevibilità viene dichiarata per la parte della terza questione relativa all’articolo 15, paragrafo 2, della direttiva 2006/123, poiché non era chiaro che i servizi in questione rientrassero nell’ambito di applicazione di tale direttiva, tenuto conto delle esclusioni di cui all’articolo 2, paragrafo 2.

Qualificazione degli accordi di azione concertata come appalti pubblici

La Corte afferma che la qualificazione data dal diritto spagnolo come strumento "extracontrattuale" non è decisiva: la nozione di appalto pubblico è autonoma e va interpretata secondo il diritto UE. Gli accordi di azione concertata possono rientrare nella nozione di appalto pubblico di servizi se comportano un contratto oneroso tra amministrazione aggiudicatrice e operatore economico, anche quando la controprestazione consista nel solo rimborso dei costi.

La Corte sottolinea che il fatto che il prestatore sia un ente senza scopo di lucro non esclude, di per sé, la natura economica dell’attività. Inoltre, la direttiva 2014/24 si applica anche ai servizi sociali e ai servizi alla persona, se rientranti nell’allegato XIV e se il loro valore raggiunge le soglie previste.

Regime degli articoli 74-77 della direttiva 2014/24

La Corte chiarisce che l’articolo 77, che consente agli Stati membri di riservare taluni appalti a determinate "organizzazioni" che soddisfano requisiti stringenti, non esaurisce tutti i casi in cui tali appalti possono essere riservati a categorie particolari di operatori. Di conseguenza, una normativa nazionale che riservi la partecipazione agli enti senza scopo di lucro non è automaticamente incompatibile con la direttiva per il solo fatto di non riprodurre l’articolo 77.

Quanto all’articolo 76, la Corte osserva che esso impone agli Stati membri di garantire trasparenza e parità di trattamento, ma lascia un ampio margine di discrezionalità nell’organizzazione della scelta dei prestatori di servizi sociali, tenendo conto della qualità, continuità, accessibilità, disponibilità e completezza del servizio, nonché delle esigenze degli utenti vulnerabili.

Esclusione degli enti a scopo di lucro e confronto concorrenziale

La Corte ritiene che l’esclusione degli enti a scopo di lucro possa essere giustificata, in presenza di un sistema assistenziale ispirato a universalità, solidarietà ed efficienza di bilancio, e purché il contesto normativo assicuri che gli eventuali benefici siano reinvestiti e che gli enti non perseguano finalità commerciali. Tuttavia, per essere compatibile con l’articolo 76, la riserva agli enti senza scopo di lucro non può tradursi in un affidamento diretto: è necessario un confronto concorrenziale tra le offerte degli operatori interessati.

Sul piano della trasparenza, la Corte richiama l’articolo 75 della direttiva 2014/24, che richiede una pubblicità adeguata mediante bando o avviso di preinformazione pubblicati secondo le modalità previste dalla direttiva. Una mera pubblicazione a livello regionale potrebbe non bastare, se il giudice nazionale accerta che non soddisfa tali requisiti.

Criterio dello stabilimento locale

In relazione al criterio di selezione fondato sullo stabilimento nella località di esecuzione del servizio, la Corte riconosce che la prossimità e l’accessibilità dei servizi sociali costituiscono un obiettivo legittimo, coerente con l’articolo 1 del protocollo n. 26 e con l’articolo 76 della direttiva 2014/24. Tuttavia, imporre che l’operatore sia già stabilito in loco al momento della presentazione dell’offerta è manifestamente sproporzionato, perché lo stesso obiettivo potrebbe essere perseguito imponendo tale requisito solo in fase di esecuzione del contratto.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• gli articoli 76 e 77 della direttiva 2014/24 non ostano a una normativa nazionale che riservi agli enti privati senza scopo di lucro la facoltà di concludere accordi per servizi sociali di assistenza alla persona, a fronte del rimborso dei costi, anche se essi non soddisfano i requisiti dell’articolo 77, purché vi sia confronto concorrenziale e sia rispettata la trasparenza;
• l’articolo 76 della direttiva 2014/24 osta invece a una normativa che faccia dello stabilimento dell’operatore nella località di erogazione un criterio di selezione preliminare all’esame delle offerte.

Rilievo pratico

La pronuncia è rilevante per le amministrazioni italiane e per gli operatori del terzo settore perché distingue tra modelli di collaborazione pubblico-privato compatibili con la direttiva appalti e affidamenti diretti non consentiti. In particolare, conferma che la riserva a soggetti non profit nei servizi sociali non è di per sé vietata, ma richiede una procedura comparativa trasparente e criteri di selezione non discriminatori e proporzionati.