Corte di giustizia, Sentenza C-59/18

Designazione della sede dell’EMA e impugnabilità della decisione intergovernativa

La pronuncia è resa dalla Grande Sezione in due ricorsi di annullamento proposti dalla Repubblica italiana e dal Comune di Milano contro la decisione adottata a margine della riunione del Consiglio del 20 novembre 2017, con cui i rappresentanti dei governi degli Stati membri hanno designato Amsterdam come nuova sede dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA). La Corte affronta il nodo della competenza a fissare la sede delle agenzie dell’Unione e della natura giuridica dell’atto contestato.

Contesto normativo e fattuale

La sede dell’EMA era stata originariamente fissata a Londra da una decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri del 1993, in occasione della creazione dell’agenzia mediante il regolamento (CEE) n. 2309/93, poi sostituito dal regolamento (CE) n. 726/2004. Dopo la notifica del recesso del Regno Unito ai sensi dell’articolo 50 TUE, gli Stati membri hanno avviato una procedura di selezione per il trasferimento dell’EMA e dell’Autorità bancaria europea, definendo criteri di selezione e una votazione a più tornate.

Il 20 novembre 2017, a seguito di un sorteggio dopo una parità tra Milano e Amsterdam, i rappresentanti dei governi degli Stati membri hanno adottato la decisione impugnata designando Amsterdam. Successivamente, la Commissione ha presentato una proposta di modifica del regolamento n. 726/2004 e, infine, il regolamento (UE) 2018/1718 ha inserito nel regolamento un articolo 71 bis, stabilendo in modo vincolante che l’EMA ha sede ad Amsterdam.

Questioni giuridiche affrontate

La Corte doveva stabilire:

• se la decisione di fissazione della sede dell’EMA rientrasse nell’articolo 341 TFUE, che attribuisce ai governi degli Stati membri la fissazione della sede delle istituzioni dell’Unione;
• se, invece, la competenza spettasse al legislatore dell’Unione sulla base delle norme materiali del Trattato applicabili al settore farmaceutico e della salute pubblica, in particolare gli articoli 114 e 168, paragrafo 4, lettera c), TFUE;
• se la decisione contestata fosse imputabile al Consiglio oppure agli Stati membri;
• se tale decisione fosse impugnabile con ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Interpretazione dell’articolo 341 TFUE

La Corte ha affermato che il tenore letterale dell’articolo 341 TFUE è chiaro: esso si riferisce soltanto alle "istituzioni dell’Unione" e non agli organi e organismi dell’Unione. Tale distinzione è coerente con l’articolo 13, paragrafo 1, TUE, che elenca in modo tassativo le istituzioni dell’Unione, senza includervi le agenzie.

La Corte ha esaminato il contesto sistematico e storico, osservando che il Trattato di Lisbona distingue espressamente tra istituzioni, da un lato, e organi e organismi, dall’altro, e che tale distinzione deve valere trasversalmente in tutto il diritto dei Trattati. Né la nozione ampia di "istituzioni" usata in materia di responsabilità extracontrattuale all’articolo 340, secondo comma, TFUE, né il riferimento dell’articolo 342 TFUE alle istituzioni, né il Protocollo n. 6, consentono di estendere l’articolo 341 TFUE alle agenzie dell’Unione.

La Corte ha anche escluso che la prassi istituzionale o la dichiarazione congiunta del 2012 sulle agenzie decentrate potessero creare una competenza degli Stati membri in deroga ai Trattati, rilevando che tale dichiarazione non ha valore giuridicamente vincolante. Inoltre, una prassi contrastante con il testo del Trattato non può modificare l’ambito di applicazione dell’articolo 341 TFUE.

Competenza a fissare la sede di un’agenzia dell’Unione

Secondo la Corte, la sede di un organo o organismo dell’Unione, come l’EMA, è consustanziale alla sua creazione. Poiché le agenzie sono normalmente create dal legislatore dell’Unione mediante atto di diritto derivato fondato su una base giuridica sostanziale, spetta allo stesso legislatore fissarne la sede, seguendo la procedura prevista dalla base giuridica pertinente.

Nel caso dell’EMA, la base giuridica sostanziale è costituita dagli articoli 114 e 168, paragrafo 4, lettera c), TFUE, che prevedono la procedura legislativa ordinaria. Il carattere politico della scelta della sede, e la possibile considerazione di criteri come l’equilibrio geografico, non sottraggono la materia alla competenza del legislatore dell’Unione.

Autore della decisione contestata

Esaminando il contenuto e le circostanze dell’adozione, la Corte ha concluso che la decisione del 20 novembre 2017 era imputabile non al Consiglio, ma ai rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti a margine di una riunione del Consiglio e operanti in sede intergovernativa. Il fatto che la Commissione abbia poi adottato una proposta legislativa, e che il regolamento 2018/1718 abbia recepito la scelta di Amsterdam, conferma che solo l’atto legislativo finale ha avuto efficacia giuridica nell’ordinamento dell’Unione.

La partecipazione di strutture del Consiglio, della presidenza di turno o del segretariato generale non basta a trasformare la decisione in un atto del Consiglio. La Corte ribadisce che la sola presenza di un’istituzione dell’Unione nel procedimento non rende l’atto imputabile a tale istituzione.

Mancanza di effetti giuridici vincolanti e irricevibilità del ricorso

Poiché la decisione impugnata è stata adottata dagli Stati membri in un settore nel quale i Trattati non attribuiscono loro il potere di decidere la sede dell’EMA, essa è priva di effetti giuridici vincolanti nel diritto dell’Unione. Non essendo un atto dell’Unione, non può essere sottoposta al sindacato di legittimità ex articolo 263 TFUE.

La Corte sottolinea che, per esigenze di certezza del diritto e di tutela giurisdizionale effettiva, l’atto giuridicamente vincolante deve essere quello del legislatore dell’Unione che convalida o si discosta dalla decisione politica degli Stati membri. Nel caso concreto, l’unico atto vincolante è l’articolo 71 bis del regolamento n. 726/2004, introdotto dal regolamento (UE) 2018/1718.

Dispositivo

La Corte ha quindi respinto entrambi i ricorsi. Ha disposto che la Repubblica italiana, il Comune di Milano e il Consiglio sopportino ciascuno le proprie spese, così come gli intervenienti Regione Lombardia, Regno dei Paesi Bassi e Commissione europea.

Principio affermato

La sentenza afferma che la fissazione della sede di un’agenzia dell’Unione spetta al legislatore dell’Unione sulla base della competenza materiale pertinente e non agli Stati membri ai sensi dell’articolo 341 TFUE; di conseguenza, una decisione intergovernativa adottata a margine del Consiglio che designi la sede di tale agenzia, se non recepita in un atto dell’Unione, non produce effetti giuridici vincolanti nell’ordinamento dell’Unione ed è sottratta al ricorso di annullamento previsto dall’articolo 263 TFUE.