Corte di giustizia, Sentenza C-743/19

Ricorso di annullamento contro la decisione sulla sede dell’ELA

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dal Parlamento europeo contro la decisione (UE) 2019/1199, adottata di comune accordo dai rappresentanti dei governi degli Stati membri, che ha fissato a Bratislava la sede dell’Autorità europea del lavoro (ELA). Il caso solleva una questione istituzionale di rilievo: chi sia competente a determinare la sede di un’agenzia dell’Unione e se un atto intergovernativo adottato a margine del Consiglio possa essere sottoposto al sindacato di legittimità della Corte.

Contesto normativo e fattuale

La Corte ricostruisce innanzitutto il quadro di riferimento. L’articolo 341 TFUE prevede che la sede delle istituzioni dell’Unione sia fissata d’intesa comune dai governi degli Stati membri. In questo contesto si colloca anche il Protocollo n. 6, che indica le sedi di varie istituzioni, organi e organismi, ma senza introdurre una regola generale per tutte le agenzie dell’Unione.

Sul piano fattuale, la Commissione aveva presentato nel 2018 una proposta di regolamento istitutivo dell’ELA contenente una clausola sulla sede, poi soppressa nel corso dei negoziati interistituzionali. Il regolamento (UE) 2019/1149 è stato quindi adottato senza indicazione della sede, accompagnato da una dichiarazione comune del Parlamento, del Consiglio e della Commissione che prendeva atto del fatto che la selezione della sede non era ancora conclusa. Separatamente, i rappresentanti dei governi degli Stati membri hanno adottato, a margine di una riunione del Consiglio, la decisione impugnata che designa Bratislava come sede dell’ELA.

Questione della competenza a fissare la sede delle agenzie

Il nodo centrale del giudizio è l’interpretazione dell’articolo 341 TFUE. Il Parlamento sosteneva che la scelta della sede dell’ELA spettasse al legislatore dell’Unione, mentre il Consiglio e gli Stati membri intervenienti ritenevano che l’articolo 341 potesse essere esteso anche agli organi e organismi dell’Unione.

La Corte esclude questa lettura estensiva. Sottolinea che:

• il tenore letterale dell’articolo 341 TFUE si riferisce soltanto alle "istituzioni dell’Unione";
• l’articolo 13, paragrafo 1, TUE distingue nettamente tra istituzioni, da un lato, e organi e organismi dell’Unione, dall’altro;
• il contesto sistematico dei Trattati, specie dopo Lisbona, conferma tale distinzione;
• la giurisprudenza relativa all’articolo 340, secondo comma, TFUE sulla responsabilità extracontrattuale non può essere trasposta all’articolo 341 TFUE, perché quest’ultimo riguarda la ripartizione delle competenze e non l’estensione della responsabilità dell’Unione.

La Corte ritiene anche che il Protocollo n. 6 non consenta di inferire una competenza generale degli Stati membri per tutte le sedi di organi e organismi dell’Unione. Quel protocollo menziona solo alcune entità specifiche, in larga parte create dagli Stati membri, mentre l’ELA è un’agenzia creata dal legislatore dell’Unione sulla base dei Trattati.

Ne consegue che la competenza a fissare la sede dell’ELA spetta al legislatore dell’Unione, che deve agire secondo la base giuridica sostanziale pertinente; nel caso dell’ELA, la Corte richiama gli articoli 46 e 48 TFUE, che prevedono la procedura legislativa ordinaria.

Autore della decisione impugnata e impugnabilità ex articolo 263 TFUE

Stabilito che gli Stati membri non avevano competenza a fissare la sede dell’ELA ai sensi dell’articolo 341 TFUE, la Corte esamina l’autore della decisione impugnata. Conclude che l’atto è imputabile agli Stati membri e non al Consiglio, perché:

• il titolo e il preambolo richiamano espressamente i rappresentanti dei governi degli Stati membri;
• i lavori preparatori si sono svolti in sede intergovernativa, a margine del Coreper e del Consiglio;
• il coinvolgimento logistico o amministrativo del Consiglio e della Commissione non muta la natura dell’atto;
• la firma del ministro rumeno, in quanto presidente di turno del Consiglio, non trasforma la decisione in un atto del Consiglio.

Sul piano dell’articolo 263 TFUE, la Corte ribadisce che il ricorso di annullamento riguarda gli atti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione che producono effetti giuridici obbligatori. Gli atti adottati dagli Stati membri in quanto tali restano fuori dal sindacato di legittimità della Corte. La decisione sulla sede dell’ELA è dunque un atto politico degli Stati membri, privo di effetti giuridici vincolanti nel diritto dell’Unione.

Ragionamento conclusivo della Corte

La Corte osserva che il legislatore dell’Unione, per ragioni di certezza del diritto e di tutela giurisdizionale effettiva, deve adottare un atto dell’Unione che convalidi o si discosti dalla scelta politica degli Stati membri, poiché solo tale atto può produrre effetti giuridici vincolanti nell’ordinamento dell’Unione. In mancanza di ciò, la decisione intergovernativa non può essere annullata in sede di ricorso ex articolo 263 TFUE.

Dispositivo e spese

Il ricorso viene quindi respinto. Il Parlamento europeo e il Consiglio sopportano ciascuno le proprie spese; ciascuno degli Stati membri intervenienti sopporta le proprie spese.