Corte di giustizia, Sentenza C-106/19

Sede dell’EMA e competenza a fissare la sede delle agenzie dell’Unione

La pronuncia riguarda due ricorsi di annullamento proposti contro il regolamento (UE) 2018/1718, con cui il legislatore dell’Unione ha modificato il regolamento n. 726/2004 per indicare Amsterdam come nuova sede dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA). La controversia nasce dal trasferimento dell’EMA a seguito del recesso del Regno Unito e dal precedente processo di selezione culminato nella decisione del 20 novembre 2017 adottata dai rappresentanti dei governi degli Stati membri a margine di una riunione del Consiglio.

Fatti e iter normativo

L’EMA era stata istituita dal regolamento n. 2309/93, poi abrogato e sostituito dal regolamento n. 726/2004, che non conteneva alcuna disciplina sulla sede. In origine la sede era stata fissata a Londra da una decisione intergovernativa del 1993. Dopo la notifica di recesso del Regno Unito ai sensi dell’articolo 50 TUE, gli Stati membri avviarono una procedura di selezione per individuare la nuova sede dell’EMA e dell’EBA, fondata su criteri di trasparenza, accessibilità, continuità dell’attività e distribuzione geografica.

Il 20 novembre 2017, a seguito di votazione e sorteggio, gli Stati membri scelsero Amsterdam. Successivamente la Commissione presentò una proposta di regolamento che recepiva tale scelta; il regolamento impugnato fu poi adottato il 14 novembre 2018 sulla base degli articoli 114 e 168, paragrafo 4, lettera c), TFUE. Esso inseriva nel regolamento n. 726/2004 l’articolo 71 bis, stabilendo che l’EMA ha sede ad Amsterdam e imponendo alle autorità olandesi obblighi di trasferimento e di relazione periodica.

Ricevibilità del ricorso del Comune di Milano

Il Consiglio e il Parlamento contestavano la ricevibilità del ricorso del Comune di Milano, sostenendo che mancassero sia l’interesse ad agire sia la legittimazione ad agire. La Corte ha invece ritenuto che il Comune avesse interesse ad agire, perché l’eventuale annullamento del regolamento potrebbe riaprire la procedura legislativa e rendere possibile una diversa designazione della sede, compresa Milano.

Quanto alla legittimazione, la Corte ha ricordato che gli enti regionali e locali non possono essere assimilati agli Stati membri ai fini dell’articolo 263 TFUE e devono soddisfare i requisiti dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Nel caso di specie, il regolamento impugnato era un atto legislativo; tuttavia il Comune di Milano risultava direttamente riguardato, perché il regolamento designava in modo immediato e vincolante Amsterdam, escludendo automaticamente Milano, città candidata. Era anche individualmente riguardato, poiché faceva parte della cerchia ristretta delle città candidate, la sua candidatura era stata espressamente esaminata e la sua posizione era stata più volte evocata durante il procedimento legislativo.

Questione centrale: articolo 341 TFUE e sede delle agenzie UE

Il nucleo della sentenza riguarda l’interpretazione dell’articolo 341 TFUE. La Corte ha escluso che tale disposizione, che attribuisce ai governi degli Stati membri la fissazione della sede delle "istituzioni" dell’Unione, si applichi anche agli organi e organismi dell’Unione, comprese le agenzie. Il dato letterale è decisivo: l’articolo 341 TFUE menziona soltanto le istituzioni, mentre i Trattati distinguono chiaramente tra istituzioni, da un lato, e organi e organismi, dall’altro.

La Corte ha inoltre ritenuto non decisivi né il contesto del Protocollo n. 6 né la prassi intergovernativa precedente. Il Protocollo n. 6 conferma solo le sedi di alcune entità create dagli Stati membri e non estende agli organismi e alle agenzie dell’Unione la riserva di competenza dell’articolo 341 TFUE. Analogamente, la decisione di Edimburgo e la dichiarazione congiunta del 2012 non possono modificare il chiaro tenore dell’articolo 341 TFUE né creare una competenza degli Stati membri non prevista dai Trattati.

Conclusione della Corte: la sede di un’agenzia dell’Unione, quale l’EMA, deve essere fissata dal legislatore dell’Unione secondo la base giuridica sostanziale pertinente, qui gli articoli 114 e 168, paragrafo 4, lettera c), TFUE, che prevedono la procedura legislativa ordinaria.

Portata della decisione del 20 novembre 2017 e prerogative del Parlamento

Accertato che la competenza spetta al legislatore dell’Unione, la Corte ha esaminato se la decisione del 20 novembre 2017 avesse violato le prerogative del Parlamento o ne avesse condizionato indebitamente l’azione. Ha risposto negativamente.

La decisione degli Stati membri, adottata fuori dal quadro giuridico dell’Unione, non poteva avere alcun valore vincolante né limitare il potere discrezionale del Parlamento e del Consiglio. Si trattava di un atto di cooperazione politica, privo di effetti giuridici nell’ordinamento dell’Unione. Il solo fatto che il Parlamento non fosse stato coinvolto in quella fase non integra di per sé una violazione delle sue prerogative, poiché il procedimento legislativo non era ancora iniziato.

La Corte ha poi verificato il concreto svolgimento della procedura legislativa e ha rilevato che il Parlamento aveva effettivamente discusso la proposta della Commissione, esaminato emendamenti alternativi, compresi quelli favorevoli a Milano, e infine respinto tali emendamenti. Sono stati anche inseriti nel testo finale ulteriori elementi, come il termine per il trasferimento e il meccanismo di monitoraggio. La dichiarazione politica del Parlamento, nella quale esso esprimeva rammarico per non essere stato coinvolto nella fase di selezione, non prova che il Parlamento si sia ritenuto giuridicamente vincolato dalla decisione del 20 novembre 2017.

Motivi derivati contro il regolamento impugnato

L’Italia e il Comune di Milano sostenevano anche che eventuali vizi della decisione del 20 novembre 2017 si riflettessero in via derivata sul regolamento impugnato. La Corte ha respinto questa impostazione.

Poiché la decisione del 20 novembre 2017 non aveva effetti giuridici vincolanti e non costituiva la base giuridica del regolamento, non esisteva alcun nesso giuridico idoneo a trasferire sul regolamento eventuali irregolarità della procedura politica precedente. Anche supponendo che quella decisione fosse stata adottata con vizi procedurali o sviamento di potere, ciò sarebbe rimasto irrilevante per la validità del regolamento 2018/1718.

Dispositivo

La Corte ha respinto integralmente entrambi i ricorsi. Ha inoltre deciso che ciascuna parte principale sopportasse le proprie spese e che gli intervenienti, Regno dei Paesi Bassi e Commissione, sopportassero le proprie.