Parere n. 1598/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione di ordinanze di sospensione e demolizione di una costruzione abusiva

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un privato contro il Comune di Cave (RM) per l'annullamento di un'ordinanza di sospensione dei lavori e di un'ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, adottate in relazione a una costruzione realizzata senza titolo edilizio.

Fatti e caratteristiche dell'opera

Il manufatto, realizzato su un terreno classificato in zona artigianale D1, consisteva in una costruzione in muratura con copertura in lamiera e solaio misto in legno e acciaio. Aveva una superficie coperta di 71,52 mq, un volume di 167 mc e altezze comprese tra 2,50 e 3,10 metri. L'opera inglobava l'accesso a una grotta preesistente ed era priva di pavimenti, intonaci, infissi e impianti.

Il sopralluogo del Corpo Forestale dello Stato aveva accertato l'assenza del permesso di costruire, il mancato rispetto delle distanze dai confini e dagli edifici, l'assenza dell'autorizzazione paesaggistica e l'esecuzione dei lavori in zona sismica senza preventiva autorizzazione. L'area ricadeva inoltre in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico e archeologico, entro la fascia di rispetto di 100 metri da una strada regionale.

Motivi del ricorso

Il ricorrente sosteneva che l'intervento non costituisse una nuova costruzione, ma una semplice opera di bonifica, consolidamento e messa in sicurezza dell'accesso alla grotta. Deduceva inoltre:

• l'assenza di aumento volumetrico e di significativa incidenza urbanistica o ambientale;
• la possibilità di applicare la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 37 del d.P.R. n. 380/2001;
• l'illogicità o incompatibilità tra la sospensione dei lavori e il successivo ordine di demolizione.

Qualificazione dell'opera

Il Consiglio di Stato ha ritenuto che le caratteristiche oggettive del manufatto ne dimostrassero la natura di costruzione edilizia autonoma. La presenza di una struttura stabile in muratura, la rilevante consistenza planivolumetrica e la destinazione funzionale non meramente temporanea sono state considerate elementi incompatibili con la qualificazione dell'intervento come mera manutenzione o messa in sicurezza.

Richiamando anche Cons. Stato, Sez. VII, 18 marzo 2026, n. 2293, il parere afferma che costituisce nuova costruzione qualsiasi manufatto che determini una trasformazione stabile del territorio, indipendentemente dalla destinazione dichiarata o dalla funzione di servizio rispetto a una preesistenza.

Applicazione dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001

Poiché l'opera costituiva nuova edificazione ed era stata realizzata in assenza del permesso di costruire, il Comune ha correttamente applicato l'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, disponendo la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi.

È stata esclusa l'applicabilità dell'art. 37 del medesimo decreto, poiché tale disposizione riguarda interventi minori eseguiti in assenza o difformità da SCIA. Nel caso esaminato si trattava invece di una nuova costruzione realizzata senza titolo edilizio e senza autorizzazione paesaggistica.

Effetti dei vincoli paesaggistico e archeologico

Il manufatto ricadeva in un'area sottoposta a vincolo paesaggistico e archeologico. La sua realizzazione in assenza dell'autorizzazione paesaggistica costituiva, secondo il parere, una violazione autonoma e assorbente.

In presenza di tale vincolo, l'obbligo di demolizione è stato qualificato come doveroso e vincolato. L'amministrazione non dispone quindi di un margine discrezionale per valutare la prevalenza dell'interesse privato alla conservazione dell'opera abusiva, né può fondare la permanenza del manufatto sulla sua asserita funzione di protezione della grotta.

Rapporto tra sospensione e demolizione

Il Consiglio di Stato ha escluso qualsiasi incompatibilità tra i due provvedimenti. L'ordinanza di sospensione dei lavori ha natura cautelare e prodromica, poiché mira a impedire la prosecuzione dell'intervento. L'ordinanza di demolizione costituisce invece la conseguenza repressiva dell'abuso una volta accertata la sua consistenza e la sua illegittimità.

Esito

Il ricorso è stato ritenuto infondato e il Consiglio di Stato ha espresso parere per il rigetto, con assorbimento dell'istanza cautelare. Ne consegue la prevalenza dell'amministrazione resistente e la conservazione degli effetti delle ordinanze comunali di sospensione e demolizione.