Sentenza n. 229/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale che, dopo il decorso del termine per l’esercizio dei poteri ordinari sulla SCIA e il consolidamento per silentium del titolo, aveva annullato in autotutela gli effetti della segnalazione. I primi due motivi hanno denunciato la violazione degli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990, nonché difetto di motivazione, istruttoria ed eccesso di potere, poiché l’amministrazione non avrebbe indicato uno specifico interesse pubblico, concreto e attuale, ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, né avrebbe comparato tale interesse con l’affidamento della destinataria. Con il terzo motivo è stata contestata l’applicazione delle misure di salvaguardia derivanti dall’adozione del Piano Programmatico comunale, poiché sopravvenute al consolidamento degli effetti della SCIA. Con il quarto motivo è stata contestata l’interpretazione dell’art. 34 delle NTA del PRG vigente, ritenuta dal Comune ostativa al mutamento di destinazione d’uso verso la residenza nei locali terranei, mentre, secondo la ricorrente, tale disposizione non conteneva un espresso divieto. Con il quinto motivo è stata censurata l’applicazione dell’art. 5 del d.m. 5 luglio 1975 in materia di illuminazione e rapporto aeroilluminante, nonché l’omessa considerazione della disciplina derogatoria introdotta dall’art. 10 d.l. 76/2020 per gli immobili anteriori al decreto ministeriale e ubicati in zone A o B. Il Comune ha sostenuto la legittimità dell’autotutela, deducendo il contrasto dell’intervento con il PRG, con le NTA del PUC adottato e con i requisiti igienico-sanitari.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento di autotutela. In primo luogo, ha ritenuto decisivo il difetto di motivazione: l’atto non indicava alcuna ragione di interesse pubblico concreta e attuale, ulteriore rispetto al ripristino della legalità violata, né svolgeva la necessaria ponderazione con gli interessi della destinataria e con l’affidamento formatosi per effetto del consolidamento della SCIA. Il richiamo dell’amministrazione all’interesse pubblico autoevidente e alla tutela paesaggistica, formulato soltanto nelle memorie difensive, non è stato considerato ammissibile, perché integrava postumamente la motivazione dell’atto; inoltre, tale interesse avrebbe dovuto essere collegato specificamente agli effetti paesaggistici dell’intervento. Il Collegio ha ritenuto altresì non adeguatamente dimostrata l’illegittimità originaria del titolo. Le misure di salvaguardia derivanti dall’adozione del Piano Programmatico del 30 dicembre 2024 erano successive al consolidamento degli effetti della SCIA, formatosi il 24 novembre 2024 dopo la presentazione della segnalazione e la tempestiva integrazione documentale; esse non potevano quindi incidere retroattivamente sul titolo già perfezionato. Il TAR ha inoltre escluso che l’art. 34 delle NTA del PRG vigente contenesse un espresso divieto di destinazione residenziale dei piani terranei: la disposizione contemplava anche la destinazione residenziale e il riferimento alla destinazione commerciale dei locali prospicienti la viabilità era formulato in relazione ai piani di recupero, senza stabilire autonomamente un divieto generalizzato. In assenza di un espresso divieto, il Collegio ha ritenuto applicabile la disciplina generale dell’art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001, che ammette il mutamento di destinazione d’uso tra determinate categorie funzionali per singole unità immobiliari nelle zone A, B e C, salva la possibilità per gli strumenti urbanistici di fissare specifiche condizioni. È stata ritenuta fondata anche la censura relativa ai requisiti igienico-sanitari: l’art. 10 d.l. 76/2020 escludeva, per gli immobili realizzati prima del d.m. 5 luglio 1975 e ubicati in zona A o B, l’applicazione dei requisiti previsti da tale decreto, facendo riferimento alle dimensioni legittimamente preesistenti. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate per la parziale novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  La disciplina della SCIA rileva ai fini della formazione e del consolidamento del titolo abilitativo per effetto dell’inerzia dell’amministrazione e dei successivi limiti all’esercizio dei poteri repressivi e di autotutela.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo [...] può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico [...] e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

  L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio richiede sia l’illegittimità originaria dell’atto sia un interesse pubblico concreto, attuale e specifico, ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità; l’amministrazione deve inoltre considerare l’affidamento del destinatario e motivare tali elementi nell’atto, senza poter integrare postumamente la motivazione in giudizio.

• art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001

  Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d'uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis), b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) [...], ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  In assenza di un espresso divieto o di specifiche condizioni urbanistiche ostative, la disciplina generale consente il mutamento di destinazione d’uso di una singola unità immobiliare nelle zone considerate dalla norma.

• art. 10, comma 2, d.l. 76/2020

  I requisiti relativi all'altezza minima e i requisiti igienico-sanitari dei locali di abitazione [...] non si considerano riferiti agli immobili che siano stati realizzati prima della data di entrata in vigore del medesimo decreto e che siano ubicati nelle zone A o B [...].

  Per gli immobili anteriori al d.m. 5 luglio 1975 ubicati in zona A o B, i requisiti igienico-sanitari del decreto ministeriale non trovano applicazione nei termini ordinari, dovendosi fare riferimento alle dimensioni legittimamente preesistenti.

• art. 5 d.m. 5 luglio 1975

  Per ciascun locale d'abitazione, l'ampiezza della finestra deve essere proporzionata in modo da assicurare un valore di fattore luce diurna medio non inferiore al 2%, e comunque la superficie finestrata apribile non dovrà essere inferiore a 1/8 della superficie del pavimento.

  Il requisito del rapporto illuminante è derogato, nella fattispecie esaminata, dalla disciplina speciale richiamata dall’art. 10 d.l. 76/2020, trattandosi di immobile rientrante nelle condizioni previste dalla norma.

• art. 55 NTA del PUC adottato

  Non è ammessa la realizzazione di alloggi [...] che abbiano affaccio esclusivo su spazio pubblico, se le unità abitative si sviluppano nei soli piano terra con accesso diretto dallo spazio pubblico o da uno spazio privato di profondità minore di tre metri.

  La disposizione costituiva il contenuto delle misure di salvaguardia derivanti dall’adozione del Piano Programmatico, ma non poteva essere applicata retroattivamente a una SCIA i cui effetti si erano già consolidati anteriormente.

• art. 34 NTA del PRG

  La disposizione, secondo il TAR, non stabiliva un espresso divieto generale di destinazione residenziale dei locali terranei; il riferimento alle attività commerciali riguardava le prescrizioni dei piani di recupero e non era autonomamente sufficiente a impedire il mutamento di destinazione d’uso.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, previa audizione delle parti in camera di consiglio.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio, compreso quello formatosi per effetto del consolidamento della SCIA, richiede cumulativamente l’illegittimità originaria del titolo e un interesse pubblico concreto, attuale e specificamente riferito alla vicenda, ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità violata.
• La motivazione dell’annullamento in autotutela deve esplicitare le ragioni di interesse pubblico e ponderarle con gli interessi del destinatario e il suo affidamento; tali elementi non possono essere introdotti per la prima volta nelle memorie difensive dell’amministrazione, mediante integrazione postuma della motivazione.
• Le misure di salvaguardia derivanti dall’adozione di nuovi strumenti urbanistici non possono incidere retroattivamente sugli effetti di una SCIA già consolidatisi prima della loro entrata in vigore.
• Una disposizione delle NTA che prescriva determinate destinazioni commerciali nell’ambito dei piani di recupero non può essere interpretata come divieto generale di destinazione residenziale dei locali terranei in assenza di un espresso e inequivoco precetto ostativo.
• Per gli immobili realizzati prima del d.m. 5 luglio 1975 e ubicati in zona A o B, la disciplina derogatoria dell’art. 10 d.l. 76/2020 esclude l’applicazione ordinaria dei requisiti igienico-sanitari previsti dal decreto, facendo riferimento alle dimensioni legittimamente preesistenti.

Come è indicizzato