Sentenza n. 5979/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego di compatibilità paesaggistica e il rigetto delle domande di condono presentate ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003. Le opere consistevano nel frazionamento della villa in due unità immobiliari, nel completamento di una cantina-magazzino seminterrata di 58,95 mq, nell’ampliamento di una veranda di 7,15 mq, nel cambio di destinazione d’uso di 19,72 mq, in un aumento di cubatura di 3,34 mq e nella realizzazione di un box prefabbricato di 27,30 mq. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione degli artt. 134 ss. del d.lgs. n. 42/2004, dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003 e dell’art. 23 delle NTA del PTPR del Lazio, sostenendo che il vincolo paesaggistico sarebbe sorto soltanto con il PTPR del 2007 e non con il PTP n. 9 del 1998. Con il secondo motivo è stata dedotta la sopravvenienza del vincolo rispetto sia agli abusi, realizzati nel 2001, sia alle domande di condono, presentate nel 2004, con richiamo agli artt. 32 e 33 della l. n. 47/1985 e alla necessità di una valutazione concreta di compatibilità paesaggistica. Con il terzo motivo sono stati contestati il contrasto con la zona agricola E1 del PRG e il giudizio negativo di compatibilità paesaggistica, ritenuto stereotipato, generico e non adeguatamente riferito alle caratteristiche delle opere, al nulla osta archeologico e al grado di urbanizzazione del contesto. Con il quarto motivo è stata censurata la valutazione unitaria degli abusi e, in particolare, il mancato scorporo del frazionamento dagli altri interventi, sostenendo l’autonomia funzionale del frazionamento e la sua qualificabilità come intervento minore anche alla luce della disciplina sopravvenuta. È stata inoltre eccepita l’inammissibilità della memoria di replica dell’Amministrazione per violazione dell’art. 73 c.p.a. e per indebita integrazione postuma della motivazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha integralmente rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR. Dalla documentazione prodotta dal Ministero è risultato che l’area era già sottoposta a vincolo paesaggistico in forza del PTP n. 9 “Castelli Romani”, approvato nel 1998, quindi anteriormente alla realizzazione degli abusi nel 2001. Ne consegue l’applicabilità dell’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003, che preclude la sanatoria delle opere realizzate su immobili vincolati prima dell’esecuzione degli interventi quando siano prive di titolo edilizio e non conformi alla disciplina urbanistica. Secondo l’orientamento richiamato dal Collegio, nelle aree paesaggisticamente vincolate il terzo condono è ammesso soltanto per opere minori, riconducibili alle tipologie 4, 5 e 6 dell’Allegato 1 al d.l. n. 269/2003, prive di incremento di volume o superficie. Le opere oggetto delle domande, considerate nel loro complesso, comportavano invece nuove superfici, incremento di cubatura, mutamento di destinazione d’uso e realizzazione di un box, sicché non erano sanabili. È stata respinta anche l’eccezione relativa alla memoria di replica del Ministero: ai sensi dell’art. 73 c.p.a., la facoltà di replica deriva dall’esercizio della correlata facoltà di depositare memoria difensiva nel termine previsto, e nel caso concreto le memorie erano state depositate nei termini, senza violazione del contraddittorio. Il richiamo al PTPR del 2007 non ha costituito integrazione postuma della motivazione, poiché il parere della Soprintendenza richiamava il piano nel quale era a sua volta indicato il vincolo preesistente derivante dal PTP del 1998. Inoltre, il parere conteneva una valutazione concreta e negativa di compatibilità paesaggistica, escludendo la compatibilità delle opere con il contesto tutelato per la rilevante interferenza visiva e funzionale arrecata. È stata infine confermata la necessità di una valutazione complessiva e non atomistica degli abusi: l’intervento abusivo va considerato con riferimento all’immobile o al complesso immobiliare unitariamente inteso, senza poter isolare il solo frazionamento per sottrarlo alle conseguenze derivanti dall’insieme delle opere. L’appellante è stata condannata al pagamento di 4.000 euro di spese del grado, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  «le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: ... d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici»

  La disposizione preclude il terzo condono per opere abusive realizzate, senza titolo e in contrasto con la disciplina urbanistica, su immobili gravati da vincolo paesaggistico istituito prima dell’esecuzione degli interventi.

• Allegato 1, tipologie nn. 4, 5 e 6, d.l. n. 269/2003

  Nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico sono sanabili soltanto le opere minori riconducibili alle tipologie indicate, purché non comportino aumento di volume o superficie.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  Il parere della Soprintendenza sulla compatibilità paesaggistica può contenere sia il riferimento all’esistenza del vincolo sia una valutazione concreta dell’interferenza dell’opera con il contesto paesaggistico tutelato.

• artt. 134 ss. d.lgs. n. 42/2004

  La disciplina dei vincoli paesaggistici è stata richiamata dall’appellante, ma il Collegio ha accertato in concreto la preesistenza del vincolo sulla base del PTP del 1998.

• artt. 32 e 33 l. n. 47/1985

  Le disposizioni sono state invocate dall’appellante per sostenere la rilevanza della data di imposizione del vincolo e la necessità di una valutazione concreta; il Collegio ha tuttavia ritenuto decisiva la preesistenza del vincolo rispetto agli abusi ai sensi della disciplina del terzo condono.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La facoltà di depositare memoria di replica discende dall’esercizio della correlata facoltà della controparte di depositare memoria difensiva nel termine previsto; nel caso concreto non vi è stata violazione del contraddittorio.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata per la riproposizione in appello delle censure non esaminate dal giudice di primo grado.

• art. 23 NTA del PTPR del Lazio

  La disposizione è stata richiamata nel motivo d’appello relativo alla disciplina paesaggistica applicabile, ma il Collegio ha ritenuto comprovata la preesistenza del vincolo derivante dal PTP del 1998.

Massime di principio

• Ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003, le opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico istituito prima della loro esecuzione, in assenza o difformità del titolo edilizio e non conformi alla disciplina urbanistica, non sono suscettibili di condono quando comportino nuova volumetria o nuova superficie.
• Nel regime del terzo condono, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico possono essere sanate soltanto le opere minori riconducibili alle tipologie 4, 5 e 6 dell’Allegato 1 al d.l. n. 269/2003, purché prive di incremento di volume e superficie; la presenza di tali incrementi impedisce la sanatoria.
• La verifica della sanabilità dell’abuso edilizio deve essere compiuta considerando unitariamente l’immobile o il complesso immobiliare e l’impatto complessivo delle opere, senza poter isolare singoli interventi per sottrarli alla disciplina applicabile all’insieme degli abusi.
• Il riferimento contenuto nel parere della Soprintendenza a un piano paesaggistico successivo non integra postumamente la motivazione quando tale piano richiami e renda conoscibile un vincolo paesaggistico preesistente, purché il parere contenga anche una valutazione concreta di incompatibilità dell’opera con il contesto tutelato.
• Nel processo amministrativo, la memoria di replica è ammissibile quando la controparte abbia esercitato la facoltà di depositare una memoria difensiva nel termine previsto dall’art. 73 c.p.a.; in tale ipotesi il deposito della replica non viola il contraddittorio se effettuato secondo le scansioni processuali.

Come è indicizzato