Tribunale, Sentenza T-746/20

Esenzione antidumping per il PVA destinato ad adesivi a miscela secca

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da Grünig KG contro l’articolo 1, paragrafo 4, del regolamento di esecuzione (UE) 2020/1336, con cui la Commissione ha istituito dazi antidumping definitivi sulle importazioni di determinati alcoli polivinilici originari della Cina, prevedendo al contempo un’esenzione per il PVA importato per la fabbricazione di adesivi a miscela secca prodotti e venduti in polvere per l’industria del cartone. La ricorrente, che importa PVA e produce adesivi liquidi, contestava l’esenzione come discriminatoria.

Fatti e contenuto del regolamento impugnato

La Commissione ha istituito i dazi antidumping definitivi con il regolamento di esecuzione (UE) 2020/1336. L’articolo 1, paragrafo 4, esenta dal dazio il PVA se importato per uno specifico uso finale: la fabbricazione di adesivi a miscela secca per l’industria del cartone, con vincolo al regime di uso finale di cui all’articolo 254 del regolamento (UE) n. 952/2013. Nei considerando dedicati all’interesse dell’Unione, la Commissione ha spiegato che l’esenzione era volta a tutelare gli utilizzatori di PVA che producono adesivi a miscela secca dagli effetti negativi dell’imposizione dei dazi.

Eccezioni di irricevibilità e separabilità della disposizione impugnata

La Commissione eccepiva innanzitutto che la disposizione impugnata non fosse separabile dal resto del regolamento. Il Tribunale ha richiamato la giurisprudenza sulla separabilità degli atti, in particolare la sentenza SolarWorld/Consiglio, precisando che un’esenzione può non essere separabile solo se, in concreto, è parte indissociabile di un “pacchetto” normativo volto a un medesimo obiettivo.

Nel caso di specie, l’obiettivo dell’imposizione dei dazi antidumping è eliminare il pregiudizio causato dal dumping all’industria dell’Unione, mentre l’esenzione è stata adottata ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 1, del regolamento di base per salvaguardare gli interessi di alcuni utilizzatori del prodotto interessato. L’esenzione è quindi stata ritenuta finalizzata a un obiettivo diverso, accessoria rispetto alla regola generale, e qualificata come “eccezionale” e rigorosamente limitata agli adesivi a miscela secca. Il Tribunale ha quindi concluso che l’articolo 1, paragrafo 4, è separabile e impugnabile autonomamente.

Ricevibilità ex articolo 263, quarto comma, TFUE

Il Tribunale ha poi verificato se la ricorrente potesse agire contro un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione e che la riguarda direttamente. Ha qualificato il regolamento di esecuzione come atto regolamentare, poiché di portata generale e non legislativo.

Quanto alle misure di esecuzione, ha osservato che la ricorrente, che usa il PVA solo per adesivi liquidi, non può beneficiare dell’esenzione; pertanto, eventuali adempimenti doganali riferiti al regime di uso finale non la riguardano. Sarebbe artificioso obbligarla a presentare una domanda di esenzione solo per impugnare un eventuale rigetto. Ne è derivato che l’esenzione non comporta misure di esecuzione nei suoi confronti.

Sul requisito dell’incidenza diretta, il Tribunale ha operato un’analisi molto approfondita. Ha distinto la giurisprudenza generale su svantaggio concorrenziale dalla sentenza Montessori, richiamata dalla ricorrente. Ha rilevato che, in materia antidumping, l’articolo 21, paragrafo 1, del regolamento di base impone di considerare anche gli interessi degli utilizzatori del prodotto interessato e di preservare una concorrenza effettiva. Da ciò ha desunto che i produttori di adesivi liquidi hanno un diritto, tutelato dal regolamento di base, a non subire distorsioni concorrenziali provocate da misure antidumping o da esenzioni selettive. Poiché la ricorrente ha dimostrato di operare sullo stesso mercato geografico e di prodotto dei beneficiari dell’esenzione, il Tribunale ha riconosciuto l’incidenza diretta.

Esistenza di un atto impugnabile e rischio di actio popularis

La Commissione sosteneva che, anche a voler riconoscere l’incidenza diretta, l’esenzione non costituirebbe un atto impugnabile perché non modificherebbe in modo rilevante la situazione giuridica della ricorrente. Il Tribunale ha respinto questa argomentazione, osservando che l’esigenza di una modifica rilevante della situazione giuridica non può essere reintrodotta come requisito ulteriore per gli atti regolamentari non legislativi che non comportano misure di esecuzione. Ha anche escluso il rischio di actio popularis, precisando che la soluzione resta circoscritta alle ipotesi in cui l’esenzione provochi una disparità di trattamento in un regime giuridico comune agli utenti del prodotto interessato.

Merito: pretesa discriminazione tra utilizzatori di PVA

Nel merito, la ricorrente invocava l’articolo 9, paragrafo 5, primo comma, del regolamento (UE) 2016/1036 e l’articolo 9.2, prima frase, dell’Accordo antidumping OMC, sostenendo che i dazi debbano essere imposti senza discriminazione e che l’esenzione comportasse un trattamento preferenziale dei produttori di adesivi a miscela secca rispetto ai produttori di adesivi liquidi.

Il Tribunale ha prima chiarito i limiti dell’interpretazione conforme alle norme OMC, richiamando la giurisprudenza secondo cui il regolamento di base va interpretato, per quanto possibile, in modo coerente con l’Accordo antidumping e con l’interpretazione fornita dagli organi OMC, incluse le relazioni degli organi di soluzione delle controversie. Ha poi interpretato la nozione di “senza discriminazione” come riferita al prodotto importato e ai suoi fornitori/esportatori, non agli utilizzatori stabiliti nel territorio dell’Unione. Di conseguenza, l’articolo 9, paragrafo 5, primo comma, non può essere invocato per lamentare una disparità tra utilizzatori del prodotto interessato. La censura è stata quindi respinta come inoperante.

Merito: pretesa discriminazione tra esportatori cinesi

Quanto alla seconda censura, relativa a una pretesa discriminazione tra esportatori cinesi di PVA, il Tribunale ha osservato che la disposizione impugnata è formulata in termini generali e astratti e può, in linea di principio, beneficiare qualsiasi esportatore che rifornisca produttori di adesivi a miscela secca. La ricorrente sosteneva però che, in concreto, solo il fornitore della Cordial potesse usufruirne.

Il Tribunale ha verificato se esistessero ostacoli di fatto o di diritto tali da escludere l’accesso di altri esportatori all’esenzione, ma ha concluso negativamente. Non è stato dimostrato che la Cordial fosse l’unico produttore di adesivi a miscela secca, né che altri operatori non potessero entrare nel mercato o soddisfare le esigenze della Cordial. La dipendenza da un solo fornitore è stata ritenuta il risultato di scelte commerciali e non di vincoli esterni. Mancando una differenza di trattamento effettiva e provata, il Tribunale ha escluso una discriminazione di fatto o indiretta.

Dispositivo e conseguenze

Il ricorso è stato respinto integralmente. Grünig KG è stata condannata alle spese ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale.

Principi utili per la pratica

La sentenza è rilevante perché:

• conferma che un’esenzione antidumping può essere separabile e quindi impugnabile autonomamente;
• chiarisce che un utilizzatore del prodotto interessato può avere legittimazione ad agire quando la misura incide direttamente sulla sua posizione concorrenziale nel quadro del regolamento di base;
• delimita l’ambito dell’articolo 9, paragrafo 5, del regolamento (UE) 2016/1036, escludendo che il divieto di discriminazione copra differenze tra utilizzatori dell’Unione;
• esige una prova concreta, non meramente ipotetica, di discriminazione di fatto tra esportatori.