Tribunale, Sentenza T-306/21

Aiuti di Stato COVID-19 in Germania: sostegno ai costi fissi non coperti

La pronuncia riguarda un ricorso per annullamento ex articolo 263 TFUE proposto dalla Falke KGaA contro una decisione della Commissione relativa a un regime tedesco di aiuti di Stato per il sostegno ai costi fissi non coperti nel contesto della pandemia di COVID-19. Il Tribunale esamina, in particolare, la compatibilità del regime con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e la portata dell’obbligo di esame individuale della Commissione.

Fatti e contesto normativo

La Commissione aveva adottato il quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’emergenza COVID-19, più volte modificato nel corso del 2020 e del 2021. La quarta modifica ha introdotto il punto 3.12 del quadro temporaneo, dedicato agli aiuti sotto forma di sostegno ai costi fissi non coperti, fissando tra l’altro un criterio di ammissibilità basato su un calo del fatturato di almeno il 30% durante il periodo ammissibile.

Successivamente, la Germania ha notificato un regime di aiuti destinato a coprire i costi fissi non coperti delle imprese colpite dalla pandemia. La Commissione lo ha autorizzato inizialmente con decisione del 20 novembre 2020 e poi ne ha approvato una modifica con decisione del 12 febbraio 2021, che recepiva anche l’innalzamento del massimale da 3 a 10 milioni di euro per impresa e l’estensione temporale del regime.

Domande e censure della ricorrente

La Falke KGaA, società operativa di un gruppo attivo nella produzione e commercializzazione di abbigliamento, contestava la decisione sotto due profili principali:

• violazione dell’articolo 107 TFUE, in particolare per sproporzionalità del criterio di ammissibilità fondato sul fatturato dell’impresa, ritenuto penalizzante per le imprese con attività solo parzialmente colpite dalla pandemia;
• mancato esame individuale del regime di aiuti e insufficienza della motivazione;
• in subordine, violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, per mancato avvio del procedimento d’indagine formale in presenza di seri dubbi sulla compatibilità della misura.

Presunta illegittimità del quadro temporaneo e ricevibilità della censura

La Commissione sosteneva che la ricorrente non avesse formalmente proposto un’eccezione di illegittimità ai sensi dell’articolo 277 TFUE contro il quadro temporaneo. Il Tribunale respinge tale argomento: rileva che un’eccezione di illegittimità può essere sollevata anche implicitamente quando dall’atto introduttivo emerga chiaramente la contestazione della validità della norma generale applicata.

Il Tribunale aggiunge inoltre che il quadro temporaneo, in quanto atto di autolimitazione del potere discrezionale della Commissione, non è assimilabile a un atto normativo generale dotato di effetti obbligatori e di una presunzione di legittimità tale da sottrarre alla contestazione la fondatezza della decisione applicativa. La ricorrente poteva quindi censurare la decisione impugnata contestando anche il criterio di ammissibilità derivante dal quadro temporaneo.

Ragionamento sul principio di proporzionalità

Il Tribunale ricorda che il principio di proporzionalità impone che la misura sia:

• idonea a conseguire l’obiettivo perseguito;
• necessaria, nel senso che non devono esistere mezzi meno restrittivi altrettanto efficaci;
• proporzionata in senso stretto, cioè priva di inconvenienti manifestamente eccessivi rispetto ai vantaggi.

Quanto alla censura di disparità di trattamento, il Tribunale osserva che, nel settore degli aiuti di Stato, l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE deroga alla regola generale di incompatibilità e consente, per sua natura, la concessione di vantaggi selettivi. La differenza di trattamento tra imprese non rende quindi la misura illegittima in sé; occorre verificare se essa sia giustificata dalla finalità di porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro.

Il Tribunale ritiene che il criterio basato sul calo di fatturato a livello di impresa sia idoneo a realizzare l’obiettivo di sostenere la redditività delle imprese gravemente colpite dalla pandemia e a contribuire a evitare problemi di liquidità e deterioramento del capitale. La scelta della Commissione di prendere in considerazione la situazione complessiva dell’impresa, e non solo di singole attività, rientra nel suo ampio potere discrezionale.

Quanto all’asserita necessità di un criterio alternativo fondato sulle sole attività colpite, il Tribunale rileva che la ricorrente non dimostra che tale alternativa fosse manifestamente altrettanto appropriata. Inoltre, il fatto che la Commissione abbia adottato in altri contesti soluzioni diverse, anche sulla base dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, non imponeva di seguire lo stesso approccio nell’ambito dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

Sul piano della proporzionalità in senso stretto, il Tribunale esclude che il criterio produca effetti restrittivi della concorrenza manifestamente sproporzionati. Il regime non è concepito per favorire investimenti espansivi, ma per garantire la sopravvivenza di imprese gravemente indebolite dalla pandemia. Inoltre, anche i beneficiari del regime devono sopportare parte delle perdite, poiché l’intensità dell’aiuto non può superare il 70% dei costi fissi non coperti, salvo le micro e piccole imprese.

Esame individuale e motivazione della decisione

Il Tribunale ribadisce che l’adozione del quadro temporaneo non esime la Commissione dall’esaminare individualmente il regime notificato. Tuttavia, nel caso concreto, tale obbligo è stato rispettato: la Commissione ha descritto le caratteristiche del regime sia nella decisione originaria sia nella decisione di modifica, e la ricorrente non ha indicato circostanze eccezionali specifiche che avrebbero imposto di discostarsi dal quadro temporaneo.

Il fatto che la Commissione abbia adottato la decisione in tempi brevi non dimostra, di per sé, l’assenza di un esame effettivo. Quanto alla motivazione, il Tribunale ritiene sufficiente il rinvio ai motivi esposti nel quadro temporaneo, in assenza di elementi specifici del caso che imponevano un’argomentazione autonoma più ampia. La ricorrente è stata comunque in grado di comprendere il ragionamento seguito e il giudice ha potuto esercitare il proprio controllo.

Diritti procedurali ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE

Il secondo motivo, fondato sulla violazione dei diritti procedurali derivanti dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, viene respinto perché privo di contenuto autonomo rispetto al primo motivo. Il Tribunale osserva che tale tipo di censura è sussidiaria e serve a far valere l’esistenza di seri dubbi che avrebbero dovuto condurre all’apertura del procedimento formale. Poiché il Tribunale ha già esaminato nel merito la compatibilità della misura, non restano elementi specifici idonei a dimostrare serie difficoltà tali da imporre l’indagine formale.

Decisione e conseguenze sulle spese

Il ricorso è integralmente respinto. La Falke KGaA è condannata alle spese della Commissione; la Repubblica federale di Germania, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi ricavabili dalla sentenza

La sentenza conferma che, in materia di aiuti COVID-19, la Commissione può legittimamente utilizzare criteri di accesso fondati sulla situazione economica complessiva dell’impresa, purché la misura resti coerente con l’obiettivo di porre rimedio al grave turbamento economico e non risulti manifestamente sproporzionata. Conferma altresì che l’autolimitazione contenuta nel quadro temporaneo non esonera la Commissione da un esame individuale, ma la motivazione può richiamare tale quadro quando non vi siano peculiarità del caso concreto che impongano una giustificazione ulteriore.