Tribunale, Sentenza T-260/21

Aiuti di Stato COVID-19: regime tedesco per i costi fissi non coperti

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto contro la decisione della Commissione che ha approvato, senza sollevare obiezioni, il regime tedesco di aiuti destinato a sostenere i costi fissi non coperti delle imprese colpite dalla pandemia di COVID-19. La controversia si inserisce nel quadro temporaneo sugli aiuti di Stato adottato dalla Commissione durante l’emergenza sanitaria.

Parti e contesto fattuale

La ricorrente, E. Breuninger GmbH & Co., opera in un gruppo attivo nel commercio al dettaglio e in altre attività economiche. La Commissione, con il sostegno della Repubblica federale di Germania, ha approvato il regime notificato dalla Germania ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.

La Commissione aveva dapprima autorizzato il regime nella decisione C(2020) 8318 final, e successivamente ne aveva approvato la modifica con la decisione C(2021) 1066 final, adeguando in particolare il massimale dell’aiuto e la durata del regime in linea con la quinta modifica del quadro temporaneo.

Normativa e quadro regolatorio rilevante

Il Tribunale richiama, in particolare:

• l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sulla nozione di aiuto di Stato;
• l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, che consente aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro;
• l’articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE, sul controllo preventivo della Commissione;
• gli articoli 278 e 279 TFUE, in tema di sospensione ed eventuali misure provvisorie;
• il principio di proporzionalità di cui all’articolo 5, paragrafo 4, TUE;
• il quadro temporaneo della Commissione e le sue modifiche, in particolare il punto 3.12 e il paragrafo 87 relativo agli aiuti per costi fissi non coperti.

Questioni sollevate dalla ricorrente

La ricorrente ha dedotto due motivi di ricorso:

• violazione dell’articolo 107 TFUE, perché la Commissione avrebbe approvato un criterio di ammissibilità sproporzionato e discriminatorio, fondato sul calo del fatturato dell’impresa nel suo complesso e non delle sole attività colpite dalla pandemia;
• violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, perché la Commissione avrebbe dovuto avviare il procedimento d’indagine formale a causa di seri dubbi sulla compatibilità del regime con il mercato interno.

Esame della presunta illegittimità del quadro temporaneo

La Commissione sosteneva che la ricorrente non avesse formalmente sollevato un’eccezione di illegittimità contro il quadro temporaneo. Il Tribunale respinge tale eccezione: rileva che un’eccezione di illegittimità può risultare anche implicitamente dall’atto introduttivo e che, nel caso concreto, le censure rivolte alla decisione impugnata mettevano in sostanza in discussione anche la validità del paragrafo 87 del quadro temporaneo.

Il Tribunale chiarisce inoltre che il quadro temporaneo non è un atto dotato, di per sé, di effetti giuridici vincolanti assimilabili a quelli di un regolamento; si tratta di una norma di comportamento con cui la Commissione si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale. Ciò non esonera però la Commissione dall’effettuare un esame individuale del regime notificato.

Ragionamento sulla proporzionalità del criterio di ammissibilità

Il Tribunale ricorda che, nell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale e che il controllo del giudice dell’Unione è limitato all’errore manifesto, alla violazione delle forme sostanziali, all’errore di fatto e allo sviamento di potere.

Quanto al principio di proporzionalità, il Tribunale esamina tre profili:

• adeguatezza;
• necessità;
• proporzionalità in senso stretto.

Ritiene che il criterio basato sul calo del fatturato dell’impresa sia coerente con l’obiettivo del regime, cioè garantire la redditività delle imprese colpite dalla pandemia e sopperire alla carenza di liquidità. Il fatto che alcune imprese svolgano attività miste e che solo una parte del loro business sia stata colpita non rende il criterio illegittimo: l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE non impone che un singolo regime da solo ponga rimedio integralmente al turbamento economico, né obbliga a calibrare l’aiuto sulle singole linee di attività.

Il Tribunale osserva anche che il criterio alternativo proposto dalla ricorrente, fondato sulle sole attività colpite, avrebbe avuto un impatto più ampio sul bilancio pubblico e non dimostrava in modo manifesto che il criterio adottato non fosse necessario. Analogamente, la circostanza che in altre decisioni, fondate su basi giuridiche diverse, la Commissione avesse utilizzato approcci differenti non imponeva di replicarli nel caso di specie.

Quanto alla proporzionalità in senso stretto, il Tribunale esclude che il criterio generi effetti restrittivi della concorrenza manifestamente sproporzionati rispetto all’obiettivo perseguito. Il regime, infatti, mira a sostenere la sopravvivenza di imprese gravemente indebolite dalla pandemia e non a consentire loro di espandersi a danno dei concorrenti.

Esame individuale e obbligo di motivazione

Il Tribunale conferma che l’adozione del quadro temporaneo non dispensava la Commissione dall’esame individuale del regime notificato. Tuttavia, nel caso concreto, la Commissione aveva descritto le caratteristiche del regime sia nella decisione iniziale sia nella decisione di modifica, e la ricorrente non aveva indicato circostanze eccezionali specifiche del regime tale da imporre una deroga alle regole del quadro temporaneo.

Ne consegue che il richiamo al quadro temporaneo nella motivazione della decisione è stato ritenuto sufficiente. Il Tribunale sottolinea che la ricorrente è stata in grado di comprendere il ragionamento della Commissione e che il controllo giurisdizionale è stato possibile, sicché non vi è difetto di motivazione.

Mancato avvio del procedimento d’indagine formale

Sul secondo motivo, il Tribunale qualifica la censura ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE come sussidiaria: essa è destinata a far valere la violazione dei diritti procedurali dell’interessato solo se la valutazione di merito non sia già stata esaminata.

Poiché il Tribunale ha verificato nel merito la compatibilità del regime e non ha riscontrato elementi specifici idonei a far sorgere seri dubbi, il motivo viene respinto. La ricorrente non ha dimostrato che la fase di esame preliminare avesse omesso elementi tali da rendere necessario il procedimento formale.

Decisione e spese

Il ricorso è stato integralmente respinto. La E. Breuninger GmbH & Co. è stata condannata a sopportare le proprie spese e quelle della Commissione; la Repubblica federale di Germania, interveniente, ha sostenuto le proprie spese.

Principi desumibili dalla sentenza

La pronuncia conferma che, nei regimi di aiuti COVID-19 fondati sull’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE:

• la Commissione gode di un margine discrezionale ampio, ma non è esonerata da un esame individuale;
• il quadro temporaneo orienta l’esercizio di tale discrezionalità senza costituire, di per sé, un regolamento vincolante;
• un criterio di ammissibilità basato sul calo del fatturato a livello di impresa può essere compatibile con il diritto UE se è adeguato, necessario e non manifestamente sproporzionato;
• la sola presenza di imprese multi-attività non basta a dimostrare l’illegittimità del regime o la necessità di aprire il procedimento d’indagine formale.