Parere n. 942/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente, comproprietario di un'area occupata e irreversibilmente trasformata dal Comune di Modugno per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica senza decreto di esproprio, ha impugnato la nota comunale che sospendeva il procedimento di acquisizione sanante deliberato dal Consiglio comunale nel 2020, in attesa dell'accertamento giudiziale dell'eventuale usucapione del bene da parte dell'ente. Ha dedotto che la deliberazione consiliare avrebbe interrotto il termine ventennale dell'usucapione e fatto venir meno l'animus rem sibi habendi dell'amministrazione; che l'occupazione illegittima, quale illecito permanente, non avrebbe potuto costituire possesso utile ad usucapire; e che l'azione civile precedentemente promossa per il risarcimento del danno non avrebbe comportato rinuncia abdicativa alla proprietà. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, sostenendo che la nota fosse un atto endoprocedimentale non definitivo, e ha rivendicato la possibilità di far accertare giudizialmente l'usucapione. La questione preliminare esaminata dalla Sezione ha riguardato la qualificazione sostanziale della domanda e i limiti oggettivi del ricorso straordinario.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha riqualificato la domanda in base al suo contenuto sostanziale, ritenendo che il ricorrente non mirasse realmente al solo annullamento della nota comunale, ma all'accertamento negativo dell'assenza di un acquisto per usucapione da parte del Comune e all'accertamento positivo della persistenza del proprio diritto di comproprietà. Tale domanda esula dal perimetro del ricorso straordinario, che, ai sensi dell'art. 8 d.P.R. n. 1199/1971, ha natura tipicamente impugnatoria ed è diretto esclusivamente all'annullamento di provvedimenti amministrativi. Inoltre, la controversia concerne principalmente il diritto soggettivo di proprietà e ricade quindi nella giurisdizione del giudice ordinario. L'art. 8, comma 1, c.p.a. non consente al giudice amministrativo di conoscere della questione, poiché la proprietà non costituisce una questione pregiudiziale o incidentale necessaria per decidere una diversa questione amministrativa, ma rappresenta l'oggetto principale della domanda. Il ricorso è stato pertanto dichiarato inammissibile; la domanda cautelare è rimasta assorbita.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  La disposizione è richiamata quale base della deliberazione comunale con cui era stata disposta l'acquisizione sanante dell'area occupata senza espropriazione.

• art. 8 d.P.R. n. 1199/1971

  Il ricorso straordinario è ammesso per la tutela di diritti soggettivi e interessi legittimi contro atti e provvedimenti definitivi, per motivi di legittimità, quando non sia ammesso altro ricorso giurisdizionale.

  La Sezione ne ricava la natura tipicamente impugnatoria del ricorso straordinario, limitato alle azioni di annullamento di provvedimenti amministrativi.

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.

  La disposizione impedisce l'utilizzo del ricorso straordinario per controversie appartenenti alla giurisdizione ordinaria.

• art. 8, commi 1 e 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale.

  La cognizione incidentale sui diritti non è applicabile quando il diritto di proprietà costituisce la questione principale e il pronunciamento richiesto avrebbe natura direttamente decisoria su di esso.

• art. 34, comma 1, l. n. 111/2011

  introduzione dell'articolo 42-bis nel d.P.R. n. 327/2001

  La norma è richiamata nel ricorso quale riferimento temporale per sostenere che il termine ventennale dell'usucapione avrebbe iniziato a decorrere dalla sua entrata in vigore; la Sezione non esamina nel merito tale argomento per l'inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un rimedio tipicamente impugnatorio e non può essere utilizzato per proporre un'azione autonoma di accertamento, anche quando tale accertamento sia formalmente veicolato attraverso la richiesta di annullamento di un atto amministrativo.
• Nel ricorso straordinario la domanda deve essere qualificata secondo il suo contenuto sostanziale, prescindendo dal nomen iuris e dalla forma processuale utilizzata dalla parte.
• Quando la controversia ha come oggetto principale l'accertamento della titolarità di un diritto soggettivo di proprietà, essa appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non può essere introdotta mediante ricorso straordinario.
• La cognizione incidentale del giudice amministrativo sui diritti prevista dall'art. 8 c.p.a. presuppone che il diritto costituisca una questione pregiudiziale o incidentale rispetto a una distinta questione amministrativa principale; essa non opera quando l'accertamento del diritto rappresenta il contenuto principale della domanda.

Come è indicizzato