Sentenza n. 1326/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordine di allontanamento adottato a seguito della partecipazione a una manifestazione sul Ponte di Rialto, sostenendo che la condotta fosse pacifica, breve e non concretamente impeditiva del transito pedonale. Con il primo motivo ha dedotto l’insussistenza dei presupposti degli artt. 9 e 10 d.l. n. 14/2017, il travisamento dei fatti, il difetto di istruttoria e di motivazione, contestando che l’Amministrazione avesse desunto l’impedimento dalla sola partecipazione a una manifestazione in un’area ad intenso flusso pedonale. Con il secondo motivo ha censurato gli artt. 71 e 5 del Regolamento di Polizia e Sicurezza Urbana del Comune di Venezia, sostenendo che avessero ampliato illegittimamente l’ambito spaziale e comportamentale dell’ordine di allontanamento, in violazione degli artt. 9 e 10 d.l. n. 14/2017 e degli artt. 16 e 23 Cost. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 10 e 11 CEDU, lamentando l’uso sproporzionato e sviato della misura nei confronti di una manifestazione pacifica, con effetto dissuasivo sulle libertà di espressione e riunione. Con il quarto motivo ha chiesto il sollevamento della questione di legittimità costituzionale degli artt. 9 e 10, comma 1, d.l. n. 14/2017, in relazione agli artt. 3 e 16 Cost., assumendo che l’ordine di allontanamento fosse una misura di prevenzione personale atipica, automatica e non fondata su una concreta valutazione di pericolosità. Il Comune ha sostenuto che la misura fosse stata adottata non per il contenuto della manifestazione, ma per il concreto intralcio arrecato al transito e alla fruizione del Ponte di Rialto, luogo monumentale e caratterizzato da intenso flusso pedonale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi. Quanto al primo, ha affermato che l’art. 9 d.l. n. 14/2017 non richiede un blocco totale, assoluto e protratto della circolazione: è sufficiente una compromissione apprezzabile, o anche una limitazione, della regolare accessibilità e fruizione del luogo tutelato, da valutare in rapporto alla natura del bene e al contesto. Il Ponte di Rialto, per la sua valenza monumentale, la collocazione nel centro storico, la funzione di collegamento pedonale e l’intenso flusso turistico, rientra pienamente tra i luoghi tutelabili. Il verbale aveva indicato ora, luogo, condotta ed effetto prodotto sulla viabilità e sulla fruizione del bene; le allegazioni della ricorrente non hanno superato l’accertamento riferito al momento specifico dell’intervento. È stata esclusa anche la carenza motivazionale: l’ordine, pur sintetico per la natura immediata e operativa della misura, richiamava il verbale, le violazioni contestate, il luogo, l’intenso flusso pedonale e l’idoneità della condotta a compromettere accessibilità e fruizione. Quanto al secondo motivo, il TAR ha ritenuto che il regolamento comunale non avesse creato un autonomo potere di allontanamento per qualsiasi intralcio, poiché il rinvio all’art. 10 d.l. n. 14/2017 presuppone il rispetto dei presupposti stabiliti dalla fonte primaria. L’art. 5 del regolamento si mantiene nel perimetro dell’art. 9, comma 3, individuando ulteriori aree, comprese quelle del sito UNESCO, e il Ponte di Rialto rientra comunque direttamente nella categoria dei luoghi monumentali e ad intenso flusso turistico. È stata esclusa la violazione della riserva di legge, poiché la legge statale determina presupposti, finalità, durata, autorità competente e garanzie essenziali, demandando al regolamento la specificazione delle aree. Quanto al terzo motivo, il Collegio ha riconosciuto la rilevanza delle libertà di espressione e riunione, ma ha precisato che esse non consentono di utilizzare gli spazi pubblici senza rispettare le regole poste a tutela della fruizione collettiva, soprattutto in luoghi monumentali e nevralgici per la mobilità. La misura era riferita alle modalità materiali della condotta e non al contenuto ambientalista della protesta; la durata legale di quarantotto ore e la funzione preventiva di ripristino della regolare fruizione sono state ritenute proporzionate. Non è stato ravvisato sviamento, né un intento repressivo del dissenso. Quanto al quarto motivo, la questione di costituzionalità è stata dichiarata manifestamente infondata e, nei termini prospettati, priva di rilevanza. L’ordine di allontanamento è stato qualificato come misura amministrativa tipizzata e accessoria all’accertamento di specifiche condotte incidenti sulla fruizione di luoghi sensibili, non come misura di prevenzione personale fondata sulla pericolosità soggettiva. La misura è limitata temporalmente, motivata, adottata dall’organo accertatore e sottoposta a sindacato giurisdizionale; pertanto non contrasta con gli artt. 3 e 16 Cost. Le spese sono state compensate integralmente per la peculiarità della vicenda e la natura delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 9 e 10 d.l. n. 14/2017

  L’art. 9 consente l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria e dell’ordine di allontanamento per condotte che impediscano o limitino l’accessibilità e la fruizione di luoghi tutelati; l’art. 10 disciplina le forme e la durata della misura, pari a quarantotto ore. Non è necessario un blocco totale e permanente del passaggio, essendo sufficiente una compromissione apprezzabile della regolare fruizione del luogo, valutata in concreto.

• art. 9, comma 3, d.l. n. 14/2017

  La disposizione consente ai regolamenti di polizia urbana di individuare ulteriori aree, tra cui complessi monumentali, luoghi della cultura e aree interessate da consistenti flussi turistici, cui applicare la disciplina dell’ordine di allontanamento.

• artt. 5 e 71 del Regolamento di Polizia e Sicurezza Urbana del Comune di Venezia

  Le disposizioni regolamentari devono essere interpretate in conformità alla fonte primaria e non possono introdurre un autonomo potere di allontanamento svincolato dai presupposti degli artt. 9 e 10 d.l. n. 14/2017. L’art. 5 individua legittimamente le aree tutelate, mentre l’art. 71 disciplina condotte di intralcio rinviando alle forme e modalità previste dalla legge statale.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione dell’ordine di allontanamento può essere sintetica, purché consenta di individuare il fondamento normativo, il luogo, la condotta accertata e il collegamento tra quest’ultima e la compromissione dell’accessibilità o della fruizione del bene.

• artt. 16 e 23 Cost.

  L’ordine di allontanamento costituisce una limitazione della libertà di circolazione prevista dalla legge e ancorata a condotte tipizzate e a luoghi determinati o determinabili secondo criteri normativi; il regolamento comunale può specificare le aree nell’ambito della delega legislativa senza violare la riserva di legge.

• artt. 10 e 11 CEDU

  Le libertà di espressione e di riunione possono essere limitate da misure previste dalla legge e necessarie alla tutela dell’ordine pubblico, dei diritti altrui e dell’ordinata fruizione degli spazi comuni, purché la misura colpisca le modalità concrete della condotta e non il contenuto del messaggio.

• artt. 3 e 16 Cost.

  Non è fondata la questione di costituzionalità degli artt. 9 e 10 d.l. n. 14/2017 quando l’ordine di allontanamento sia qualificato come misura amministrativa tipizzata, temporalmente circoscritta e funzionale al ripristino della fruizione di luoghi sensibili, anziché come misura di prevenzione personale fondata sulla pericolosità del destinatario.

• sentenza Corte costituzionale n. 47/2024

  La pronuncia è richiamata per confermare l’inammissibilità delle questioni relative agli artt. 9, commi 1 e 2, e 10, comma 1, d.l. n. 14/2017 e la non fondatezza di quelle relative al divieto di accesso questorile ex art. 10, comma 2.

Massime di principio

• L’ordine di allontanamento previsto dagli artt. 9 e 10 d.l. n. 14/2017 può essere adottato quando una condotta comprometta in modo apprezzabile la regolare accessibilità o fruizione di un luogo tutelato; non è necessario dimostrare un blocco totale, assoluto e permanente del passaggio.
• La compromissione dell’accessibilità e della fruizione deve essere valutata concretamente, considerando la natura del bene, la sua funzione urbana, il flusso pedonale e turistico e, per i luoghi monumentali, anche le dimensioni percettive e visive della fruizione collettiva.
• I regolamenti comunali di polizia urbana possono individuare ulteriori aree tutelate e disciplinare le condotte rilevanti solo nei limiti della legge statale: il rinvio alle forme dell’art. 10 d.l. n. 14/2017 impedisce di configurare un autonomo potere di allontanamento per qualsiasi intralcio, svincolato dai presupposti dell’art. 9.
• La motivazione dell’ordine di allontanamento può essere sintetica, in ragione della natura immediata e operativa della misura, ma deve indicare almeno la base normativa, il luogo, la condotta accertata e il nesso tra tale condotta e la compromissione dell’accessibilità o della fruizione del luogo.
• L’ordine di allontanamento non costituisce una misura di prevenzione personale fondata sulla pericolosità soggettiva, ma una misura amministrativa tipizzata, temporanea e accessoria all’accertamento di una condotta lesiva della fruizione di luoghi sensibili; pertanto non richiede un autonomo giudizio di pericolosità concreta e attuale.
• Una manifestazione pacifica non è sottratta alle regole sull’uso degli spazi pubblici: la misura è compatibile con gli artt. 10 e 11 CEDU quando incide sulle modalità materiali della condotta, non sul contenuto della protesta, ed è temporalmente limitata e proporzionata alla tutela della fruizione collettiva del luogo.

Come è indicizzato