Sentenza n. 7386/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'esclusione dalla procedura e, con motivi aggiunti, la successiva aggiudicazione, chiedendo anche la declaratoria di inefficacia del contratto, il subentro o il risarcimento per equivalente e, in una fase successiva, l'accertamento dell'illegittimità del diniego di accesso. Ha dedotto, con i primi motivi, la violazione degli artt. 10, 11, 108, 110, 176, 182 e 183 del d.lgs. 36/2023 e dell'Allegato I.01, sostenendo che la disciplina sul CCNL e sulla verifica di equivalenza non fosse applicabile a una concessione di servizi, che non fosse legittima l'esclusione in caso di esito negativo della verifica e che il CCNL indicato dalla lex specialis fosse erroneamente individuato, così come il costo della manodopera. Con gli ulteriori motivi ha contestato nel merito la valutazione di non equivalenza tra il CCNL indicato nella propria offerta, codice CNEL H024, e quello individuato dalla stazione appaltante, codice CNEL H011, sostenendo che i propri giustificativi e il regolamento aziendale avrebbero garantito tutele complessivamente equivalenti o migliorative. Ha inoltre impugnato gli atti successivi della gara, inclusa l'aggiudicazione all'impresa controinteressata, e ha dedotto l'illegittimità del diniego di accesso alla documentazione di gara.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale. Ha ritenuto applicabile l'art. 11 del d.lgs. 36/2023 anche al personale impiegato nelle concessioni, escludendo che la natura concessoria dell'affidamento sottragga la procedura alla disciplina sui contratti collettivi. Ha rilevato che l'art. 11, comma 4, richiama le modalità di verifica dell'art. 110 e che quest'ultima disposizione impone l'esclusione quando le spiegazioni non giustificano adeguatamente i costi o l'offerta risulta anormalmente bassa; pertanto, l'esito negativo della verifica dell'equivalenza può comportare l'esclusione. La stazione appaltante aveva indicato nel bando il CCNL H011, ritenuto coerente con l'oggetto della gara e maggiormente rappresentativo, e aveva previsto conformemente alla legge la possibilità di indicare un diverso CCNL, subordinandola alla dichiarazione e alla verifica dell'equivalenza delle tutele. La valutazione di equivalenza, svolta secondo le modalità dell'art. 110, costituisce espressione di discrezionalità tecnica e può essere sindacata solo per manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, travisamento o errore evidente. Nel caso concreto la verifica era stata preceduta dalla richiesta dei giustificativi mancanti ed era stata sorretta da un'istruttoria analitica, con il raffronto tra i due contratti e l'individuazione di condizioni peggiorative relative, tra l'altro, al lavoro straordinario, alla malattia e ai permessi retribuiti. L'esclusione non era quindi dovuta alla mera applicazione di un CCNL diverso, ma al mancato accertamento della sua equivalenza. Il TAR ha ritenuto non consentita una rivalutazione sostitutiva proposta dalla ricorrente sulla base del regolamento aziendale, poiché permanevano differenze in materia di malattia, infortunio e monte ore dei permessi retribuiti. Il rigetto del ricorso principale ha determinato l'improcedibilità dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, compresa l'impugnazione dell'aggiudicazione e le ulteriori censure sugli atti di gara. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore della stazione appaltante e dell'aggiudicataria, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori per ciascuna, con compensazione nei confronti delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale pertinente; gli operatori economici possono indicare un differente contratto collettivo purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele; la dichiarazione di equivalenza è verificata con le modalità dell'articolo 110

  La disciplina sui contratti collettivi e sulla verifica di equivalenza si applica anche alle concessioni. L'operatore può indicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, ma deve dimostrare l'equivalenza delle tutele; in mancanza, l'esclusione è legittima.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante esclude l'offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti oppure se l'offerta è anormalmente bassa

  La disposizione disciplina anche, per il rinvio dell'art. 11, comma 4, la verifica dell'equivalenza delle tutele. L'esito negativo della verifica può condurre all'esclusione dell'operatore.

• Allegato I.01 d.lgs. 36/2023

  Stabilisce le modalità alle quali deve conformarsi la verifica dell'equivalenza delle tutele prevista dall'art. 11 del Codice dei contratti pubblici.

• art. 120 c.p.a.

  È richiamato quale disciplina processuale del rito applicabile alle controversie relative alla procedura di gara.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Sono richiamati dalla domanda di declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, domanda divenuta priva di interesse dopo il rigetto del ricorso principale.

• art. 124 c.p.a.

  È richiamato dalla domanda subordinata di risarcimento per equivalente, divenuta priva di interesse per effetto del rigetto dell'impugnazione dell'esclusione.

Massime di principio

• La disciplina dell'art. 11 del d.lgs. 36/2023, relativa all'applicazione dei contratti collettivi e all'equivalenza delle tutele, si applica al personale impiegato anche nell'esecuzione di concessioni, non soltanto di appalti.
• L'operatore economico può indicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante soltanto se dichiara e dimostra che esso assicura tutele equivalenti; la mancata verifica positiva dell'equivalenza legittima l'esclusione dalla procedura.
• La verifica dell'equivalenza delle tutele, svolta secondo le modalità dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023, costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e non può essere sostituita dal giudice con una propria valutazione, salvo che risulti manifestamente irragionevole, illogica, arbitraria, fondata su travisamento o su errori evidenti.
• È legittima la valutazione negativa di equivalenza quando la stazione appaltante svolge un'istruttoria analitica e documentata, confrontando le condizioni dei CCNL quanto ai diversi istituti retributivi e normativi e individuando tutele peggiorative non adeguatamente compensate da altri elementi.
• Il rigetto dell'impugnazione dell'esclusione determina la sopravvenuta carenza di interesse e l'improcedibilità delle impugnazioni degli atti successivi della gara, compresa l'aggiudicazione a un altro concorrente.

Come è indicizzato