Sentenza n. 3161/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro la chiusura negativa della conferenza di servizi relativa alla nuova istanza di rinnovo dell’autorizzazione, presentata ai sensi dell’art. 16-bis, comma 2, lett. a), del regolamento regionale n. 5/2005, per il completamento del recupero ambientale di una cava, con contestuale richiesta di rettifica del quantitativo di terre e rocce da scavo provenienti dall’esterno. Con il primo motivo d’appello ha dedotto omessa pronuncia, violazione dell’art. 112 c.p.c., eccesso di potere, contraddittorietà, difetto di motivazione e violazione del giusto procedimento, sostenendo che Roma Capitale avrebbe dovuto sospendere o coordinare il procedimento per consentire l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, anziché concluderlo negativamente, anche in ragione dell’affidamento ingenerato dalla mancata precedente indicazione della necessità di tale autorizzazione. Con il secondo motivo ha contestato la necessità stessa dell’autorizzazione paesaggistica, deducendo che il vincolo sarebbe sopravvenuto rispetto all’attività estrattiva già autorizzata, che l’intervento riguarderebbe soltanto il completamento del recupero ambientale già approvato e che la fascia di rispetto archeologico interesserebbe solo una porzione marginale dell’area. In subordine, ha sostenuto che l’autorizzazione potesse essere acquisita nella conferenza di servizi e non necessariamente mediante deliberazione della Giunta regionale. Con il terzo motivo ha censurato la seconda ragione posta a fondamento della determinazione negativa, relativa alla mancata produzione di integrazioni documentali, lamentando la violazione del contraddittorio, la mancata comunicazione dei pareri del Consorzio e della Città Metropolitana, la mancata convocazione della riunione sincrona, la tardività delle richieste documentali e il difetto di motivazione sulla necessità dei documenti omessi. Con il quarto motivo ha contestato la nota del 14 maggio 2024 e il successivo sollecito del 9 settembre 2024, deducendo nullità o annullabilità per impossibilità dell’oggetto, travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di istruttoria e motivazione, poiché l’amministrazione avrebbe imposto il recupero con il quantitativo di terre autorizzato pur essendo stato già impiegato tale quantitativo e pur risultando insufficiente a completare il riempimento del vuoto di cava.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha parzialmente riformato la sentenza del TAR. Ha respinto il secondo motivo d’appello, confermando che l’area è sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi degli artt. 134, comma 1, lett. b), e 142, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 42/2004 e che, dopo l’apposizione del vincolo, il rinnovo o la proroga dell’autorizzazione estrattiva richiede l’autorizzazione paesaggistica ordinaria della Giunta regionale. Tale autorizzazione è necessaria anche quando il rinnovo riguardi il solo completamento del recupero ambientale, perché il piano di coltivazione e quello di recupero sono considerati unitariamente e il recupero comporta movimenti di terra e modificazioni degli assetti topografico, geomorfologico, idraulico e vegetazionale. È irrilevante che la fascia di rispetto archeologico interessi soltanto una parte dell’area e che l’aumento del quantitativo di terre derivi da un errore di calcolo, trattandosi comunque di un incremento oggettivamente rilevante e potenzialmente impattante. Il Consiglio di Stato ha invece accolto il primo motivo, rilevando che il TAR aveva omesso di esaminare le censure relative allo svolgimento della conferenza di servizi. La nuova istanza del febbraio 2023 aveva modificato l’oggetto e il fondamento normativo della precedente richiesta e avrebbe dovuto essere trattata come procedimento sostanzialmente nuovo. Roma Capitale, qualificando l’atto del dicembre 2023 come “riapertura” ma strutturandolo come nuova indizione di conferenza di servizi, aveva tenuto una condotta procedimentale contraddittoria. Inoltre, l’amministrazione avrebbe dovuto considerare la necessità dell’autorizzazione paesaggistica e consentirne l’acquisizione nel corso del procedimento, anziché chiudere immediatamente la conferenza. Il parere regionale del marzo 2024 non era stato comunicato alla società e non era stata svolta la riunione sincrona già programmata. Anche qualora il dissenso regionale fosse stato ritenuto non superabile, la determinazione negativa avrebbe prodotto soltanto gli effetti della comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis l. n. 241/1990, non il rigetto definitivo dell’istanza. È stato accolto anche il terzo motivo: le comunicazioni del Consorzio e della Città Metropolitana non erano state trasmesse alla società, non era stato consentito il contraddittorio e non era stata convocata la riunione sincrona. Inoltre, tali enti avevano richiesto integrazioni oltre il termine perentorio assegnato, mentre la determinazione comunale non aveva specificato quali documenti fossero necessari né aveva esaminato nel merito la documentazione già acquisita. Il quarto motivo è stato accolto. L’illegittimità della determinazione del 19 aprile 2024 si è trasmessa per illegittimità derivata alla nota del 14 maggio 2024 e al successivo sollecito del 9 settembre 2024. Il giudice ha inoltre rilevato autonomi vizi di travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di istruttoria e motivazione: l’amministrazione non aveva considerato che il quantitativo di terre già autorizzato era stato impiegato ma non era sufficiente a completare il recupero, né aveva esaminato la richiesta di rettifica dei volumi. Sono stati quindi annullati tutti i provvedimenti impugnati, con obbligo per le amministrazioni di riavviare ab initio il procedimento relativo all’istanza di rinnovo del febbraio 2023 e di rideterminarsi nel rispetto dei criteri indicati in sentenza, ferma la necessità per la società di presentare l’istanza ordinaria di autorizzazione paesaggistica alla Giunta regionale. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Le disposizioni dei commi da 1 a 13 si applicano anche alle istanze concernenti le attività di coltivazione di cave e torbiere nonché per le attività minerarie di ricerca ed estrazione incidenti sui beni di cui all'articolo 134.

  L’autorizzazione paesaggistica è necessaria anche per le istanze relative al rinnovo dell’attività estrattiva e al completamento del recupero ambientale incidente su beni vincolati; nel caso esaminato deve essere rilasciata con il procedimento ordinario e con deliberazione della Giunta regionale.

• art. 134, comma 1, lett. b), d.lgs. 42/2004

  Individua, insieme all’art. 142, comma 1, lett. m), il fondamento del vincolo paesaggistico concernente i punti di interesse archeologico e la relativa tutela.

• art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004

  Rileva quale base normativa del vincolo paesaggistico relativo alle aree di interesse archeologico e alle fasce di rispetto interessate dall’intervento.

• art. 51, comma 6, PTPR Lazio

  Le attività di coltivazione di cave legittimamente in esercizio ai sensi della l.r. 17/2004 alla data di apposizione di un vincolo paesaggistico in area precedentemente non vincolata, possono proseguire l’attività nei limiti dei progetti già autorizzati; la eventuale proroga di tali autorizzazioni può essere rilasciata esclusivamente previa acquisizione della autorizzazione paesaggistica.

  Dopo l’apposizione del vincolo è consentita la prosecuzione nei limiti del progetto già autorizzato, mentre la proroga o il rinnovo richiedono previamente l’autorizzazione paesaggistica della Giunta regionale.

• art. 30, comma 4, l.r. Lazio n. 17/2004

  Stabilisce la durata dell’autorizzazione estrattiva e rinvia al regolamento regionale per la procedura di rinnovo e la determinazione della cubatura residua.

• art. 16-bis, comma 2, lett. a), regolamento regionale Lazio n. 5/2005

  Consente il rinnovo dell’autorizzazione per la cubatura residua del piano di coltivazione e di recupero ambientale precedentemente autorizzato; la disposizione comprende unitariamente coltivazione e recupero.

• art. 16-bis, comma 8, regolamento regionale Lazio n. 5/2005

  In tutti i casi di rinnovo previsti dal presente articolo devono essere acquisiti i pareri, le autorizzazioni ed altri atti di assenso, comunque denominati, previsti dalla normativa vigente.

  La necessità di acquisire i pareri e le autorizzazioni riguarda tutti i casi di rinnovo, compreso quello relativo alla cubatura residua ai sensi del comma 2, lett. a). La loro acquisizione non deve necessariamente avvenire prima dell’avvio del procedimento e può essere coordinata con il procedimento di rinnovo.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Nella conferenza di servizi decisoria, l’amministrazione procedente deve rispettare i termini e le garanzie partecipative; in caso di dissenso eventualmente superabile deve procedere, ove necessario, alla riunione sincrona. La determinazione negativa, nei procedimenti a istanza di parte, produce gli effetti della comunicazione dei motivi ostativi e non il definitivo rigetto della domanda.

• art. 14-ter l. 241/1990

  La riunione sincrona deve essere svolta quando occorra l’esame contestuale degli interessi coinvolti, in particolare a fronte di atti di dissenso o assenso condizionato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La determinazione negativa della conferenza di servizi in un procedimento a istanza di parte produce gli effetti della comunicazione dei motivi ostativi, consentendo all’interessato di presentare osservazioni.

• art. 1 l. 241/1990

  I criteri di economicità ed efficacia impongono di coordinare il procedimento di rinnovo con i procedimenti necessari per acquisire autorizzazioni che non possono formarsi all’interno della conferenza di servizi.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Le violazioni procedimentali non sono irrilevanti quando abbiano inciso concretamente sulle garanzie partecipative e sulla possibilità dell’interessato di interloquire, anche se l’amministrazione ritenga che il contenuto dispositivo fosse vincolato.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice d’appello ha riscontrato l’omessa pronuncia del TAR su una censura ritualmente proposta relativa ai vizi della conferenza di servizi.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La tardività del deposito documentale in appello ne impedisce l’utilizzazione ai fini della decisione.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il tardivo deposito della documentazione non consente di utilizzarla per la decisione.

Massime di principio

• Quando un’attività estrattiva autorizzata prima dell’apposizione di un vincolo paesaggistico deve essere prorogata o rinnovata, la prosecuzione dell’attività nei limiti del progetto originario non esclude la necessità dell’autorizzazione paesaggistica; tale autorizzazione è richiesta anche se il rinnovo riguarda il solo completamento del recupero ambientale.
• Il piano di coltivazione e il piano di recupero ambientale devono essere considerati unitariamente ai fini del rinnovo dell’autorizzazione estrattiva, poiché il recupero può comportare movimenti di terra e modificazioni degli assetti territoriali e ambientali rilevanti per la tutela paesaggistica.
• Nel procedimento di rinnovo dell’autorizzazione estrattiva, i pareri e le autorizzazioni necessari possono essere acquisiti anche nel corso del procedimento; l’amministrazione procedente deve coordinare il procedimento di rinnovo con quello finalizzato all’acquisizione degli atti di assenso che non possono formarsi all’interno della conferenza di servizi, eventualmente sospendendo il procedimento per un termine determinato.
• Quando una nuova istanza modifica l’oggetto e il fondamento normativo della precedente richiesta, l’amministrazione deve trattarla come nuovo procedimento e non può qualificare contraddittoriamente l’attività come mera riapertura della precedente conferenza di servizi, mantenendo però gli effetti e gli atti del procedimento anteriore.
• In una conferenza di servizi relativa a un procedimento a istanza di parte, la mancata comunicazione all’interessato dei pareri sopravvenuti, l’omessa concessione di un termine per le osservazioni e la mancata convocazione della riunione sincrona, quando necessaria, violano le garanzie partecipative e rendono illegittima la determinazione conclusiva; il vizio non è superato dalla mera affermazione che il contenuto dell’atto sarebbe stato comunque vincolato.
• Una determinazione negativa della conferenza di servizi adottata ai sensi dell’art. 14-bis l. n. 241/1990, in un procedimento a istanza di parte, non può essere utilizzata per attribuire immediatamente alla decisione l’effetto di rigetto definitivo della domanda quando la legge le riconosce soltanto gli effetti della comunicazione dei motivi ostativi.

Come è indicizzato