Sentenza n. 681/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza con cui il Comune di Pisa, richiamando l'art. 31 d.P.R. 380/2001 e l'art. 196 l.r. Toscana 65/2014, ha ordinato la demolizione e rimozione della struttura a chiusura di un portico prospiciente un esercizio commerciale, ritenendo che la permanenza della struttura anche nel periodo estivo avesse determinato il venir meno della stagionalità autorizzata e un ampliamento volumetrico superiore al 20%, soggetto a permesso di costruire. La struttura era stata assentita dalla concessione edilizia n. 52 del 9 febbraio 1981, che autorizzava la chiusura provvisoria di uno spazio privato con strutture metalliche e vetro, a carattere precario per il periodo invernale ottobre-maggio. Le ricorrenti hanno dedotto violazione degli artt. 31 d.P.R. 380/2001, 196 l.r. Toscana 65/2014, 3 e 21-nonies l. 241/1990, difetto e apparenza della motivazione, difetto di istruttoria, violazione del principio di proporzionalità ed eccesso di potere. In particolare, hanno sostenuto che l'ordinanza avesse sostanzialmente privato di efficacia il titolo del 1981, senza rispettare i presupposti, la motivazione e il termine ragionevole dell'annullamento d'ufficio, e che la struttura, essendo amovibile e composta da vetrate scorrevoli e ante apribili, non costituisse una trasformazione edilizia permanente né fosse difforme dal titolo.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'ordinanza. Il Comune non ha adeguatamente spiegato su quali basi la concessione del 1981 dovesse ritenersi superata o scaduta: il titolo prevedeva la chiusura nei mesi invernali, ma non indicava un termine finale di validità né conteneva elementi sufficienti a dimostrarne la scadenza. L'ordinanza, pur qualificando la concessione come temporanea e non disciplinata dall'ordinamento, non ha chiarito i presupposti giuridici e fattuali di tale conclusione. Secondo il TAR, l'atto impugnato produceva in concreto effetti equivalenti all'annullamento d'ufficio del precedente titolo, ma era privo della motivazione rafforzata richiesta dall'art. 21-nonies l. 241/1990 e adottato a distanza di molti anni, senza considerare il termine ragionevole. Il richiamo all'art. 31 d.P.R. 380/2001 e all'art. 196 l.r. Toscana 65/2014 non era sufficiente, poiché non risultava una trasformazione radicale e permanente dell'organismo edilizio né una totale difformità dal titolo. L'accertamento della permanenza della struttura oltre il periodo stagionale era avvenuto in un unico sopralluogo, il 7 agosto 2019, e riguardava solo uno dei due lati; tale circostanza non dimostrava una grave e integrale difformità né un incremento volumetrico rilevante. Anche ove il Comune avesse ritenuto grave la violazione delle prescrizioni, avrebbe dovuto accertare formalmente la decadenza dei presupposti o la sopravvenuta inefficacia del titolo. L'assenza di tale accertamento ha integrato difetto di istruttoria e di motivazione. Il Comune è stato condannato al pagamento di 2.000 euro di spese di lite, oltre oneri di legge; le spese sono state compensate nei confronti della Soprintendenza, costituitasi solo formalmente.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La disciplina della demolizione delle opere eseguite in totale difformità non può essere applicata senza un adeguato accertamento della radicale e integrale difformità dell'intervento rispetto al titolo edilizio.

• art. 196 l.r. Toscana 65/2014

  Sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso di costruire stesso, oppure l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile.

  La totale difformità richiede un organismo edilizio integralmente diverso o volumi eccedenti tali da costituire un organismo autonomamente rilevante e utilizzabile; un accertamento episodico della mancata rimozione di una struttura amovibile non è sufficiente.

• art. 134, comma 1, lett. a), l.r. Toscana 65/2014

  Il Comune ha richiamato tale disposizione per sostenere la necessità del permesso di costruire in relazione all'ampliamento volumetrico, ma il TAR ha ritenuto non dimostrato l'incremento edilizio rilevante.

• art. 3 l. 241/1990

  L'ordinanza deve esporre in modo comprensibile i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che giustificano il superamento del titolo edilizio e l'adozione della misura ripristinatoria.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Quando un provvedimento successivo incide sostanzialmente sull'efficacia di un precedente titolo edilizio, l'amministrazione deve rispettare i presupposti dell'annullamento d'ufficio, inclusi l'adeguata motivazione sull'interesse pubblico e il termine ragionevole.

Massime di principio

• Un provvedimento repressivo edilizio che, pur formalmente qualificato come ordinanza di demolizione o ripristino, incide sostanzialmente sull'efficacia di un precedente titolo abilitativo deve rispettare i presupposti dell'annullamento d'ufficio, compresi il termine ragionevole e una motivazione specifica sull'interesse pubblico concreto e attuale.
• L'accertamento della permanenza di una struttura amovibile oltre il periodo stagionale autorizzato, effettuato in un unico sopralluogo e limitato a una parte della struttura, non dimostra di per sé la totale difformità edilizia né un ampliamento volumetrico rilevante ai fini dell'ordine di demolizione.
• La qualificazione di un titolo edilizio come scaduto o inefficace richiede l'individuazione dei presupposti fattuali e giuridici della scadenza; non è sufficiente un'affermazione apodittica dell'amministrazione, soprattutto quando il titolo non indica un termine finale espresso.
• Prima di adottare una sanzione ripristinatoria per violazione delle prescrizioni di un titolo edilizio, l'amministrazione deve accertare e motivare specificamente la natura, l'entità e la gravità della difformità, nonché l'eventuale decadenza o sopravvenuta inefficacia del titolo.
• La totale difformità dal permesso di costruire presuppone una trasformazione radicale dell'organismo edilizio o la realizzazione di volumi eccedenti dotati di specifica rilevanza e autonoma utilizzabilità; non coincide con una violazione episodica o parziale delle modalità temporali di utilizzazione di una struttura amovibile.

Come è indicizzato