Sentenza n. 751/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva attivato una procedura abilitativa semplificata ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. 28/2011 per introdurre la pollina nella ricetta di alimentazione di un impianto di biogas già autorizzato dalla Regione. Il Comune aveva successivamente annullato d’ufficio il titolo formatosi per effetto della PAS, ritenendo che l’introduzione della pollina richiedesse sia il rispetto delle specifiche prescrizioni in materia di biosicurezza e sanità animale, sia l’aggiornamento dell’autorizzazione unica regionale, in ragione della competenza regionale sugli impianti già assentiti con tale titolo. La ricorrente ha dedotto, in sintesi: l’idoneità della PAS a consentire la modifica della ricetta di alimentazione; la natura non sostanziale della modifica e l’assenza di necessità di ulteriori autorizzazioni; il superamento o l’inapplicabilità della D.G.R. n. 453/2010; la sufficienza del titolo formatosi per silenzio; l’applicabilità dell’art. 12-bis del d.l. 17/2022, che consente l’utilizzo di determinati sottoprodotti, tra cui gli effluenti zootecnici, purché ricorrano le condizioni dell’art. 184-bis d.lgs. 152/2006; l’inapplicabilità o l’abrogazione della disciplina richiamata in materia di influenza aviaria; la violazione degli artt. 21-octies e 21-nonies l. 241/1990, del d.lgs. 387/2003, del d.lgs. 28/2011, del d.m. 10 settembre 2010, della normativa regionale e dei principi di adeguatezza e proporzionalità. Con un ulteriore motivo ha contestato l’annullamento d’ufficio per mancata ponderazione dell’interesse pubblico alla diffusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili. È stata proposta anche domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che l’art. 12-bis del d.l. 17/2022 consenta in astratto l’impiego della pollina negli impianti di biogas, ma solo quando siano rispettate tutte le condizioni previste dall’art. 184-bis d.lgs. 152/2006 e dalla disciplina sull’utilizzo agronomico del digestato. La verifica della condizione relativa alla legalità dell’utilizzo, alla tutela della salute e dell’ambiente e all’assenza di impatti complessivi negativi deve essere svolta caso per caso, considerando le concrete modalità di gestione della pollina e i connessi rischi di biosicurezza. L’introduzione della pollina è stata qualificata come modifica sostanziale dell’impianto, perché suscettibile di produrre effetti significativi sull’ambiente e sulla salute umana in ragione del rischio di diffusione dell’influenza aviaria. Ne conseguiva la necessità di adottare misure di biosicurezza, tra cui la verifica delle distanze dagli allevamenti avicoli, la gestione della disinfezione dei mezzi di trasporto e lo stoccaggio idoneo della pollina. Poiché la PAS non conteneva valutazioni né misure di biosicurezza, il titolo formatosi era illegittimo. Il TAR ha inoltre ritenuto che l’introduzione della pollina in un impianto originariamente assentito con autorizzazione unica regionale dovesse essere autorizzata dalla Regione: ai sensi dell’art. 5, comma 3, d.lgs. 28/2011, per le modifiche sostanziali occorre il rinnovo dell’autorizzazione unica, mentre la PAS è riservata alle modifiche non sostanziali. Il principio di non aggravamento previsto dal d.m. 10 settembre 2010 non impedisce tale conclusione, poiché la disciplina ministeriale ha carattere generale e rango inferiore rispetto alla disposizione speciale dell’art. 5, comma 3, d.lgs. 28/2011. Il provvedimento comunale era comunque plurimotivato e la legittimità della motivazione concernente la biosicurezza era sufficiente a sorreggerlo autonomamente. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata ponderazione dell’interesse alla diffusione delle fonti rinnovabili: il Comune aveva considerato l’interesse della società e l’interesse pubblico alla realizzazione degli impianti FER, ma correttamente aveva ritenuto prevalenti le esigenze di biosicurezza. L’interesse alla diffusione delle fonti rinnovabili è tutelabile solo nel rispetto dell’intero quadro normativo e non può qualificarsi come interesse pubblico alla realizzazione di impianti in violazione delle prescrizioni sanitarie e ambientali. La domanda risarcitoria è stata respinta perché la legittimità dell’azione amministrativa escludeva l’ingiustizia del danno. Spese integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio è legittimo quando sussistano ragioni di interesse pubblico concreto e attuale, adeguatamente ponderate con gli interessi privati; nel caso concreto l’interesse alla biosicurezza prevale sull’interesse alla conservazione del titolo formatosi con la PAS.

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  La procedura abilitativa semplificata riguarda gli interventi soggetti a tale regime, ma non è utilizzabile per una modifica sostanziale di un impianto già assentito con autorizzazione unica.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa intesa con la Conferenza unificata, di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono individuati, per ciascuna tipologia di impianto e di fonte, gli interventi di modifica sostanziale degli impianti da assoggettare ad autorizzazione unica, fermo restando il rinnovo dell’autorizzazione unica in caso di modifiche qualificate come sostanziali ai sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. Gli interventi di modifica diversi dalla modifica sostanziale, anche relativi a progetti autorizzati e non ancora realizzati, sono assoggettati alla procedura abilitativa semplificata di cui all’articolo 6, fatto salvo quanto disposto dall’articolo 6-bis. […]

  Le modifiche sostanziali di impianti originariamente autorizzati con autorizzazione unica richiedono il rinnovo dell’autorizzazione unica; la PAS è applicabile alle modifiche diverse da quelle sostanziali.

• art. 184-bis d.lgs. 152/2006

  È un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa tutte le seguenti condizioni: a) la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto; b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi; c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale; d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.

  La qualificazione della pollina come sottoprodotto e il suo utilizzo devono essere verificati anche in concreto, con particolare riguardo alla legalità dell’utilizzo specifico e alla protezione della salute e dell’ambiente.

• art. 12-bis d.l. 17/2022, convertito dalla l. 34/2022

  Al fine di semplificare il processo produttivo negli impianti per la produzione di biogas e biometano, i sottoprodotti di cui ai punti 2 e 3 della tabella 1.A dell’allegato 1 al decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 [...] possono essere ammessi in ingresso agli impianti per la produzione di biogas e biometano [...] se rispettano le condizioni previste dall’articolo 184-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

  Gli effluenti zootecnici, inclusa la pollina, possono essere utilizzati negli impianti di biogas se sono rispettate le condizioni sui sottoprodotti, sull’utilizzo agronomico del digestato e sulla tutela della salute e dell’ambiente.

• art. 5, comma 1, lett. l-bis), d.lgs. 152/2006

  La modifica sostanziale di un progetto, opera o di un impianto è la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell’impianto, dell’opera o dell’infrastruttura o del progetto che, secondo l’autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana.

  L’introduzione della pollina costituisce modifica sostanziale quando, per i rischi di biosicurezza connessi, è suscettibile di produrre effetti significativi sull’ambiente o sulla salute umana.

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  Il titolo formatosi all’esito della PAS non può essere mantenuto quando l’attività non sia conformabile e manchino le condizioni sostanziali e procedimentali richieste dall’ordinamento.

• art. 12, comma 5, d.lgs. 387/2003

  Richiamato dalla ricorrente nel quadro della disciplina autorizzatoria degli impianti alimentati da fonti rinnovabili; il TAR ha ritenuto comunque decisiva la disciplina speciale dell’art. 5, comma 3, d.lgs. 28/2011.

Massime di principio

• L’introduzione della pollina nella ricetta di alimentazione di un impianto di biogas costituisce modifica sostanziale quando, per i rischi connessi alla diffusione dell’influenza aviaria, è suscettibile di produrre effetti significativi sull’ambiente o sulla salute umana ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. l-bis), d.lgs. 152/2006.
• L’impiego della pollina negli impianti di biogas, pur astrattamente consentito dalla disciplina sui sottoprodotti, deve essere valutato caso per caso verificando le concrete modalità di utilizzo, le misure di biosicurezza, la tutela della salute e dell’ambiente e l’assenza di impatti complessivi negativi.
• Per la modifica sostanziale di un impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili originariamente assentito con autorizzazione unica è necessario il rinnovo dell’autorizzazione unica; la procedura abilitativa semplificata è riservata alle modifiche non sostanziali.
• L’assenza, nella PAS, di valutazioni e prescrizioni sulle misure di biosicurezza necessarie per l’impiego della pollina rende illegittimo il titolo formatosi e legittima il successivo annullamento d’ufficio, ove sussistano le ulteriori condizioni dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Nel bilanciamento richiesto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, l’interesse alla diffusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili non prevale sull’interesse alla tutela della salute, dell’ambiente e della biosicurezza; non costituisce interesse pubblico meritevole di tutela la realizzazione di un impianto in violazione delle prescrizioni applicabili.
• La legittimità dell’azione amministrativa esclude la configurabilità di un danno ingiusto risarcibile ai sensi della disciplina sulla responsabilità della pubblica amministrazione.

Come è indicizzato