Sentenza n. 195/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società proprietaria ha impugnato gli atti con cui il Comune aveva avviato il procedimento sanzionatorio edilizio, respinto le osservazioni e successivamente ingiunto la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi. Le ricorrenti del giudizio riunito, affittuaria e subaffittuaria del ramo d’azienda, hanno impugnato la medesima ordinanza di demolizione. Le censure riguardavano: violazione delle garanzie partecipative e degli artt. 3, 7 e seguenti e 10-bis della l. 241/1990; difetto di motivazione, istruttoria e presupposti; travisamento dei fatti, illogicità, irrazionalità, contraddittorietà, disparità di trattamento e sviamento; erronea qualificazione delle opere come stagionali, precarie o abusive; erronea interpretazione dei provvedimenti unici edilizi, del regolamento comunale sui manufatti amovibili e della normativa regionale; illegittima imposizione dell’obbligo di rimozione; violazione del legittimo affidamento maturato per il decorso di oltre quindici anni e per il rilascio dei titoli edilizi da parte dello stesso Comune; omessa comunicazione di avvio per alcune opere, tra cui una platea in calcestruzzo; mancata distinzione delle responsabilità tra proprietario, affittuario e subaffittuario; violazione della proporzionalità. La società proprietaria sosteneva che il provvedimento unico originario avesse autorizzato opere permanenti, ancorché amovibili, e che il riferimento alla stagionalità riguardasse soltanto le attività balneari e non la durata dei manufatti.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione oggettiva, poiché diretti contro la stessa ordinanza di demolizione e gli atti presupposti. Ha ritenuto superfluo esaminare le eccezioni comunali sugli atti endoprocedimentali e sulla tardività, perché tali atti erano comunque prodromici all’ordinanza finale, impugnata anche per invalidità derivata. Nel merito ha rigettato tutte le censure. Il Collegio ha interpretato il provvedimento unico originario alla luce della DUAAP, delle relazioni paesaggistica e tecnica, del protocollo d’intesa e del parere comunale reso in conferenza di servizi: da tali atti emergeva che le opere erano state richieste e autorizzate come manufatti temporanei, precari, amovibili e stagionali, destinati al supporto della balneazione per un periodo di tre mesi. L’omessa riproduzione nel provvedimento unico dell’obbligo di rimozione non poteva superare il contenuto degli atti procedimentali, predisposti anche dalla stessa ricorrente, né trasformare il titolo in un’autorizzazione permanente. I successivi provvedimenti unici, pur non potendo modificare retroattivamente il titolo originario, erano utilizzabili in chiave interpretativa e confermavano la comune natura stagionale delle opere. Le difficoltà tecniche di rimozione dei sottoservizi attengono alla fase esecutiva e non incidono sulla legittimità dell’ordine demolitorio. Il regolamento comunale, richiamato negli atti della DUAAP, era conoscibile dalla ricorrente, sicché la contestazione della sua applicabilità avrebbe dovuto essere proposta tempestivamente. È stata respinta anche la censura sul legittimo affidamento: il mero decorso del tempo e la mancata precedente adozione di ordini di rimozione non legittimano opere prive di titolo permanente, soprattutto quando la natura temporanea risultava dagli atti predisposti dall’interessata. Quanto alle opere non comprese nell’originaria comunicazione di avvio, il TAR ha affermato che l’ordine di demolizione è atto vincolato e dovuto e non necessita, in via generale, di comunicazione di avvio. In ogni caso, le ricorrenti non avevano indicato quali elementi difensivi avrebbero potuto incidere sul contenuto dell’ordinanza; pertanto operava l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. La platea e le altre opere erano comunque prive di titolo giustificativo e la loro preesistenza o conoscenza da parte dell’amministrazione non ne determinava la legittimità. L’ordine poteva essere rivolto al proprietario, al possessore o al detentore attuale, anche indipendentemente dall’imputabilità soggettiva dell’abuso, trattandosi di misura reale e ripristinatoria. Il verbale del sopralluogo costituiva atto pubblico quanto ai fatti accertati e giustificava l’inclusione delle opere nell’ordinanza. I ricorsi sono stati quindi rigettati, con compensazione delle spese per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l’ordine di demolizione edilizia, quale provvedimento sanzionatorio vincolato; comunque, chi ne deduce l’omissione deve indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto e che avrebbero potuto incidere sulla decisione.

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordine di demolizione è sufficientemente motivato mediante la descrizione delle opere abusive e l’indicazione delle ragioni della loro abusività, senza necessità di una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale al ripristino.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio partecipativo non determina l’annullamento quando l’amministrazione dimostri, o risulti comunque, che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La verifica dell’eventuale impossibilità o eccessiva difficoltà di ripristino, con conseguente possibile applicazione della sanzione pecuniaria alternativa, appartiene alla fase esecutiva e non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione.

• art. 3, comma 1, lett. e.5 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata nel motivo relativo all’erronea qualificazione delle opere, ma la decisione fonda principalmente la qualificazione della loro temporaneità sugli atti del procedimento autorizzatorio e sulla disciplina regionale e comunale applicabile.

• art. 13, comma 1, lett. m), l.r. Sardegna 23/1985

  Nel regime vigente all’epoca del titolo, costituiva la base normativa dell’autorizzazione edilizia per opere oggettivamente precarie e temporanee.

• art. 16 Regolamento edilizio comunale

  Sono interventi per manufatti temporanei e stagionali quelli volti ad installare manufatti di facile asportabilità, atti a far fronte ad esigenze temporanee; i manufatti installati per oltre un anno sono considerati nuova costruzione.

  La norma, richiamata nella DUAAP e nelle relazioni allegate, conferma la natura temporanea e stagionale delle opere e il limite temporale oltre il quale esse sarebbero state qualificate come nuove costruzioni.

• art. 10 Regolamento comunale per l’installazione di manufatti amovibili nel litorale di Quartu Sant’Elena

  Al termine del periodo di validità delle autorizzazioni i manufatti dovranno essere rimossi in tutte le loro parti e le aree libere reintegrate conformemente ai loro valori paesaggistici.

  La disciplina regolamentare prevedeva per l’ambito interessato una durata di tre mesi e l’obbligo di rimozione delle strutture al termine del periodo autorizzato; la ricorrente ne conosceva l’applicabilità perché l’aveva richiamata negli atti del procedimento.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato nel dispositivo quale fondamento dell’oscuramento delle generalità.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati nel dispositivo insieme alla normativa nazionale per la tutela dei diritti e della dignità delle parti mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• La qualificazione di un intervento edilizio come temporaneo, precario e stagionale deve essere ricostruita considerando unitariamente il contenuto della domanda, gli elaborati tecnici e paesaggistici, gli atti presupposti e i pareri resi nel procedimento, anche quando il provvedimento finale non riproduca espressamente ogni conseguente obbligo di rimozione.
• L’omessa indicazione, nel titolo edilizio, dell’obbligo di rimozione non trasforma in permanente un’opera richiesta e istruita come temporanea e stagionale, quando la natura dell’intervento risulti inequivocabilmente dagli atti procedimentali e dalla disciplina richiamata dagli stessi interessati.
• Le difficoltà tecniche di rimozione delle strutture o dei sottoservizi riguardano l’esecuzione dell’ordine demolitorio e non incidono, di regola, sulla sua legittimità; l’eventuale impossibilità di ripristino e l’applicazione di una sanzione alternativa devono essere valutate nella fase esecutiva.
• L’ordine di demolizione edilizia è un provvedimento vincolato e doveroso, non richiede normalmente la comunicazione di avvio del procedimento e può essere motivato mediante la descrizione delle opere e l’indicazione della loro abusività; il decorso del tempo o la mera conoscenza dell’opera da parte dell’amministrazione non crea affidamento legittimo sulla sua conservazione in assenza di un titolo idoneo.
• La demolizione ha natura reale e ripristinatoria: l’ordine può essere rivolto al proprietario, possessore o detentore attuale dell’immobile, anche se estraneo alla materiale realizzazione dell’abuso, in ragione del rapporto materiale con il bene e dell’obbligo propter rem.
• Quando viene dedotta l’omessa comunicazione di avvio, il ricorrente deve indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto e la loro concreta attitudine a incidere sulla decisione; in mancanza, può operare l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

Come è indicizzato