Sentenza n. 6401/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro l'ordinanza comunale. Ha dedotto, in particolare, l'illegittimità della sanzione di 5.000 euro relativa alla scala in cemento, sostenendo di essere estranea alla sua realizzazione e di aver acquistato l'immobile nel 2019, quando l'opera era già esistente, facendo affidamento sulle dichiarazioni della venditrice circa la regolarità urbanistica del bene. Ha inoltre contestato, sotto i profili della proporzionalità, della tutela dell'affidamento e della compatibilità con l'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU, l'acquisizione gratuita dell'area e l'ulteriore sanzione di 20.000 euro previste in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione. Ha dedotto anche la violazione del contraddittorio e il difetto di istruttoria per il mancato coinvolgimento della venditrice e degli altri soggetti eventualmente responsabili degli abusi, chiedendo subordinatamente la rimessione della causa al primo giudice per una nuova istruttoria. Il Comune ha sostenuto che la sanzione per l'intervento eseguito senza SCIA fosse riferibile al proprietario attuale e ha eccepito la novità di alcune censure.

La decisione

L'appello è stato parzialmente accolto. Il Consiglio di Stato ha distinto le misure edilizie contestate. L'ordine di demolizione è una misura reale e ripristinatoria e può essere rivolto all'attuale proprietario, anche se estraneo alla realizzazione dell'abuso, in ragione del rapporto materiale e giuridico con il bene e della possibilità di assicurare il ripristino. La sanzione pecuniaria di 5.000 euro, invece, ha natura repressiva e dissuasiva dell'illecito commesso in assenza o difformità dalla SCIA e richiede la riferibilità soggettiva della violazione; non può quindi essere applicata al mero proprietario estraneo all'abuso. L'appellante aveva l'onere di provare la propria estraneità e la preesistenza della scala all'acquisto. Tale prova poteva essere fornita anche mediante presunzioni, secondo il criterio del più probabile che non. Il Collegio ha ritenuto sufficienti, valutati unitariamente, l'annuncio immobiliare, gli atti negoziali, le dichiarazioni della venditrice sulla conformità urbanistica, la funzione della scala quale collegamento con il piano seminterrato, l'assenza di elementi attestanti un diverso accesso e le iniziative intraprese dopo la notificazione dell'ordinanza. È stata quindi riconosciuta la preesistenza della scala all'acquisto e l'estraneità della proprietaria, con annullamento dell'ordinanza limitatamente alla sanzione di 5.000 euro. Sono state respinte le censure relative alle conseguenze dell'eventuale inottemperanza. Richiamando l'Adunanza plenaria n. 16 del 2023, il Collegio ha affermato che l'inottemperanza all'ordine di demolizione costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dall'abuso originario, e che l'acquisizione gratuita consegue ipso iure all'inottemperanza, salvo deduzione e prova della non imputabilità. L'avvertimento contenuto nell'ordinanza circa l'ulteriore sanzione di 20.000 euro non era una sanzione attuale, ma una mera indicazione delle conseguenze legali future, non immediatamente lesiva. Le condizioni economiche, familiari e abitative dedotte non dimostravano un'impossibilità oggettiva di ottemperare. È stata esclusa anche la necessità di coinvolgere nel procedimento la venditrice o gli autori materiali dell'abuso, trattandosi di rapporti interni tra privati estranei alla legittimità dell'ordine di demolizione. Non ricorrendo i presupposti dell'art. 105 c.p.a., la causa non è stata rimessa al primo giudice. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la reciproca parziale soccombenza.

Norme richiamate

• art. 22, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  La realizzazione della scala era stata ritenuta soggetta a SCIA; la relativa violazione può comportare una sanzione pecuniaria imputabile solo al soggetto cui sia soggettivamente riferibile l'illecito.

• art. 19 l.r. Lazio n. 15/2008

  La disposizione sanziona l'esecuzione di interventi in assenza o difformità dalla SCIA, ma non introduce una responsabilità oggettiva del proprietario e non deroga al requisito della riferibilità soggettiva della violazione.

• art. 105 c.p.a.

  L'effetto devolutivo dell'appello consente al giudice di secondo grado di esaminare nel merito le questioni ritualmente devolute; la rimessione al primo giudice è ammessa solo nelle ipotesi tassative previste dalla norma, non ravvisate nel caso concreto.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU

  Le conseguenze legali dell'inottemperanza all'ordine di demolizione sono compatibili con la garanzia convenzionale della proprietà quando sono previste dalla legge, perseguono il ripristino della legalità urbanistica e consentono di dedurre e provare la non imputabilità dell'inadempimento.

• Adunanza plenaria, 11 ottobre 2023, n. 16

  La mancata ottemperanza all'ordine di demolizione integra un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dall'illecito originario; essa comporta l'acquisizione del bene al patrimonio comunale salvo prova della non imputabilità. L'atto successivo di acquisizione ha natura dichiarativa, salvo che individui l'area ulteriore rispetto al manufatto abusivo, nel qual caso è parzialmente costitutivo.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordine di demolizione e le conseguenze dell'inottemperanza possono essere riferiti all'attuale proprietario destinatario dell'ingiunzione, indipendentemente dalla responsabilità nella realizzazione dell'abuso, purché resti possibile dedurre e comprovare la non imputabilità dell'inottemperanza.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione edilizia ha natura reale e ripristinatoria: può essere rivolto all'attuale proprietario dell'immobile abusivo anche se non autore dell'intervento, perché il destinatario è individuato in ragione della disponibilità materiale e giuridica del bene e della possibilità di eseguire il ripristino.
• La sanzione pecuniaria edilizia connessa alla realizzazione di un intervento in assenza o difformità dalla SCIA ha natura repressiva e presuppone la riferibilità soggettiva dell'illecito; non può essere applicata al mero proprietario che dimostri di essere rimasto estraneo alla realizzazione dell'opera.
• La prova dell'estraneità del proprietario e della preesistenza dell'abuso all'acquisto può essere fornita anche per presunzioni, mediante una valutazione complessiva di elementi gravi, precisi e concordanti secondo il criterio del più probabile che non.
• L'inottemperanza all'ordine di demolizione integra un illecito amministrativo omissivo propter rem, autonomo rispetto all'abuso originario, e può produrre l'acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale e l'ulteriore sanzione pecuniaria, salvo che il destinatario deduca e provi la non imputabilità dell'inadempimento.
• L'avvertimento contenuto nell'ordine di demolizione circa le conseguenze dell'eventuale inottemperanza non costituisce, prima dell'inadempimento e dell'adozione degli eventuali atti applicativi, un'autonoma irrogazione della sanzione pecuniaria né un'immediata acquisizione del bene.
• L'ordine di demolizione può essere adottato nei confronti dell'attuale proprietario senza il previo coinvolgimento procedimentale dell'autore materiale dell'abuso o della dante causa, poiché le eventuali responsabilità tra privati restano estranee alla legittimità della misura ripristinatoria.

Come è indicizzato