Cassazione Civile, Sentenza n. 28335/2024 del 04/11/2024

Esito

La controversia

Claudia Bugno aveva impugnato l'irrogazione di una sanzione amministrativa di €35.000 disposta da Consob (delibera n.20068/2017) per presunta violazione degli obblighi di trasparenza nella documentazione di offerta di obbligazioni emesse da Banca Popolare dell'Etruria e del Lazio nel periodo 06/11/2012-23/12/2013 (art.94, commi 2 e 7 TUF). L'opponente eccepiva la decadenza di Consob dal potere sanzionatorio per tardività (termine di 180 giorni previsto dall'art.195 TUF). Consob ha impugnato la decisione della Corte d'appello di Firenze che aveva accolto l'opposizione, sostenendo che il giudice di merito aveva erroneamente valutato il momento iniziale del termine di contestazione e non aveva considerato la complessa attività acquisitiva svolta da Consob dopo la risoluzione/amministrazione straordinaria di BPEL (richieste di informazioni a Nuova BPEL e acquisizione documentazione fino al 20/06/2016). In cassazione Consob ha articolato plurimi motivi volti a dimostrare l'errata applicazione dell'art.195 TUF e delle regole di cooperazione tra autorità di vigilanza.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il primo motivo ma ha ritenuto fondati il quinto, il sesto (nella parte di merito) e il settimo motivo, assorbendo gli altri motivi connessi. In sintesi la Cassazione ha cassato la sentenza della Corte d'appello di Firenze e ha rinviato il procedimento al giudice di merito affinché riesamini la tempestività della contestazione alla luce dei principi di diritto enunciati: in particolare ha chiarito che il termine di 180 giorni decorre dal momento in cui l'autorità ha completato l'attività istruttoria idonea ad accertare gli elementi dell'infrazione (e non dalla mera acquisizione materiale dei documenti), ha richiamato la distinzione tra "constatazione" e "accertamento", ha precisato i limiti del sindacato giurisdizionale sulla scelta discrezionale dell'autorità di avviare indagini e ha confermato la presunzione iuris tantum secondo cui, in caso di amministrazione straordinaria/risoluzione, Consob può considerare acquisibili le irregolarità rilevate da Banca d'Italia dal momento in cui ricevuti i rapporti o i provvedimenti trasmessi. La Corte ha disposto il rinvio per nuovo esame e la liquidazione delle spese di Cassazione.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 58/1998 (TUF)

  Il termine di 180 giorni per l'adozione del provvedimento sanzionatorio decorre dal momento in cui l'autorità ha completato l'attività istruttoria idonea a verificare la sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivi dell'infrazione, non dalla mera acquisizione materiale dei fatti.

• d.lgs. n. 58/1998 (TUF)

  Norme rilevanti rispetto agli obblighi degli amministratori in tema di trasparenza e veridicità della documentazione di offerta; nel caso disciplinano la responsabilità per omissioni nella documentazione di offerta al pubblico.

• d.lgs. n. 58/1998 (TUF)

  Rinvio alle disposizioni procedurali e sanzionatorie del TUF utilizzate nel quadro del procedimento amministrativo sanzionatorio.

• legge n. 689/1981

  I principi sulla durata e correttezza del procedimento sanzionatorio previsti dalla legge 689/1981 sono applicabili, per interpretazione consolidata, anche ai procedimenti sanzionatori in materia finanziaria; occorre valutare la ragionevolezza del tempo impiegato per le indagini.

• d.lgs. n. 58/1998 (TUF)

  art. 5, commi 2-5 (e 5-bis, 5-ter)

  Stabilisce il coordinamento tra Banca d'Italia e Consob e l'obbligo di scambio di informazioni; sulla base del protocollo si presume, salvo prova contraria, che l'autorità non ispezionante possa apprezzare le irregolarità solo dal momento in cui riceve i rilievi ispettivi o i provvedimenti dell'autorità ispezionante.

• d.lgs. n. 58/1998 (TUF)

  Prevede che le autorità diano reciproca comunicazione delle ispezioni e che l'autorità non ispezionante possa chiedere accertamenti su profili di propria competenza, rilevando l'importanza della comunicazione formale ai fini del decorso dei termini.

• TUB (Testo Unico Bancario)

  art. 56, artt. 72 ss., art. 75

  Norme sul procedimento di amministrazione straordinaria e sugli obblighi di relazione dei commissari/organismi di controllo; in caso di amministrazione straordinaria/risoluzione si presume iuris tantum che l'autorità di vigilanza (Consob) possa ritenere di avere conoscenza delle irregolarità quando riceve i rapporti periodici o i provvedimenti trasmessi da Banca d'Italia/commissari.

• Regolamento Intermediari

  Rilevante per le regole di condotta e di distribuzione degli strumenti finanziari da parte degli intermediari; richiamato in relazione alle carenze di distribuzione e informazione contestate.

• Protocollo d'intesa tra autorità di vigilanza

  31/10/2007 (publicato ai sensi del comma 5-ter art.5 TUF)

  Stabilisce lo scambio di informazioni e procedure di cooperazione tra Consob e Banca d'Italia; ai fini del termine sanzionatorio rileva la trasmissione formale dei rilievi/rapporti quale evento che abilita l'autorità non ispezionante a esercitare i poteri sanzionatori.

Massime di principio

• Distinguere sempre tra 'constatazione' del fatto (acquisizione materiale di elementi) e 'accertamento' (completamento dell'istruttoria idonea a verificare elementi di reato): il termine per la contestazione decorre dall'accertamento.
• Il giudice dell'opposizione non può sostituirsi all'autorità di vigilanza nella scelta discrezionale se avviare indagini; può però verificare se l'autorità ha tenuto un comportamento nell'ambito di un tempo ragionevole o se vi è stata ingiustificata inerzia.
• In procedimenti che coinvolgono più autorità di vigilanza (es. Banca d'Italia e Consob), si presume che l'autorità non ispezionante acquisisca conoscenza delle irregolarità solo al momento della ricezione formale dei rilievi/rapporti/provvedimenti dell'autorità ispezionante.
• Se l'intermediario è stato posto in amministrazione straordinaria o risoluzione, il momento rilevante per l'avvio del termine sanzionatorio può essere collegato alla trasmissione dei rapporti dei commissari o dei provvedimenti adottati dall'autorità che ha gestito la procedura coattiva.
• La valutazione della necessità di ulteriori atti istruttori va fatta ex ante (sulla potenziale utilità delle indagini) e non ex post (sulla loro effettiva utilità), considerata la complessità delle vicende finanziarie e l'interesse a un'indagine unitaria.
• I principi della legge n.689/1981 relativi ai termini e alla ragionevolezza procedimentale si applicano anche ai procedimenti sanzionatori in materia finanziaria; occorre quindi valutare la congruità temporale dell'attività istruttoria.