Cassazione Civile, Sentenza n. 28222/2024 del 04/11/2024

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza della Corte d'appello di Firenze che aveva annullato la delibera CONSOB n. 20067/2017 che aveva irrogato una sanzione amministrativa di €30.000 a Claudia Bugno, in qualità di consigliere di amministrazione di Banca Popolare dell'Etruria e del Lazio, per omissione nell'adottare iniziative volte a garantire una mappatura adeguata degli strumenti finanziari e la verifica di adeguatezza delle obbligazioni subordinate offerte alla clientela. Punto controverso principale: la presunta decadenza del potere sanzionatorio di CONSOB per tardività della contestazione (termine di 180 giorni ex art. 195 TUF) e la valutazione del momento da cui far decorrere tale termine in presenza di ispezioni e scambi di atti con la Banca d'Italia.

La decisione

La Corte di Cassazione ha in parte accolto il ricorso di CONSOB: ha rigettato i motivi relativi alla carenza motivazionale (primo e terzo motivo) ma ha ritenuto fondati i motivi che censuravano la valutazione del termine di 180 giorni (quarto e quinto motivo), con conseguente cassazione della sentenza della Corte d'appello limitatamente alle questioni così qualificate. La Corte ha enunciato principi di diritto sul momento di decorrenza del termine per la contestazione (distinguendo l'acquisizione materiale del fatto dall'atto di accertamento, che coincide con il completamento dell'attività istruttoria utile a comprovare l'infrazione) e sulla discrezionalità dell'autorità di vigilanza circa l'avvio e le modalità dell'indagine. Ha inoltre affermato la presunzione iuris tantum circa la capacità di CONSOB di apprezzare i rilievi della Banca d'Italia quando riceve i rapporti o i provvedimenti di quest'ultima. Ha quindi cassato con rinvio la decisione della Corte d'appello per un nuovo esame conforme ai principi enunciati e per la liquidazione delle spese di cassazione.

Norme richiamate

• D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF)

  art. 195, comma 1; art. 21, comma 1, lett. a)

  Art. 195 (termine di 180 giorni): la Corte distingue tra acquisizione materiale dei fatti e momento dell'accertamento ai fini della decorrenza; il termine inizia a decorrere dal completamento dell'attività istruttoria finalizzata a verificare la sussistenza dell'infrazione, non dalla mera conoscenza del fatto.

• Regolamento CONSOB (n. 16190/2007)

  art. 40 (Regolamento Intermediari)

  L'art. 40 impone obblighi di adeguatezza e profilatura degli strumenti finanziari verso la clientela; la sanzione contestata riguarda la violazione di tali obblighi e la verifica della loro applicazione rientra nella vigilanza CONSOB.

• Legge 24 novembre 1981, n. 689

  Norme sulla decadenza/prescrizione delle azioni amministrative sanzionatorie: la loro corretta applicazione richiede determinare il momento in cui l'autorità ha proceduto all'accertamento, per valutare la tempestività della contestazione.

• D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF)

  Articoli relativi al controllo sui prospetti e alla vigilanza sugli intermediari: la Corte chiarisce che controllo sui prospetti e vigilanza commerciale sugli intermediari sono momenti distinti ma possono avere rilevanza reciproca; tuttavia non vanno automaticamente cumulati per determinare la decorrenza del termine sanzionatorio senza valutare l'attività istruttoria specifica svolta.

• Codice di procedura civile

  art. 115 c.p.c.; art. 132 c.p.c.; art. 360 c.p.c.

  Art. 115 c.p.c. (prove a fondamento della decisione): la Corte verifica che la motivazione si fondi su mezzi di prova prodotti. Art. 132 c.p.c. e art. 360 c.p.c. riferiti alle censure di motivazione e ai motivi di cassazione; la Suprema Corte richiama la giurisprudenza sul minimo costituzionale della motivazione e sui presupposti di ammissibilità dei motivi di cassazione.

Massime di principio

• Il termine di 180 giorni per la contestazione amministrativa decorre dal completamento dell'attività istruttoria idonea a verificare la sussistenza dell'infrazione, non dal semplice ricevimento o conoscenza materiale dei fatti.
• Spetta all'autorità amministrativa la valutazione discrezionale se e quando avviare indagini ispettive; il giudice verifica solo la ragionevolezza temporale dell'azione e la non superfluità ex ante dell'attività svolta, senza sostituirsi nella gestione operativa della vigilanza.
• Quando intervengono due autorità di vigilanza (es. Banca d'Italia e CONSOB), si presume, salvo prova contraria, che l'autorità non ispezionante possa apprezzare le irregolarità rilevate dall'altra una volta ricevuti i rapporti, i provvedimenti o le comunicazioni ufficiali.
• Nelle contestazioni concernenti obblighi di adeguatezza/profilazione degli strumenti finanziari, è cruciale che l'autorità documenti chiaramente le fasi e il momento di completamento dell'istruttoria per calcolare i termini di decadenza/prescrizione.
• Il giudice non può riformare la decisione amministrativa basandosi su una confusione tra tipologie di violazioni (ad es. prospetto equity vs obblighi di intermediazione): occorre individuare la fattispecie concreta e applicare i principi di diritto specifici.
• In casi analoghi le autorità di vigilanza dovrebbero conservare e produrre evidenza documentale delle richieste informative, dei riscontri ricevuti e del momento in cui hanno ritenuto conclusa l'istruttoria per evitare contestazioni sulla tempestività.