Sentenza n. 736/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego del permesso di costruire, deducendo anzitutto la violazione degli artt. 10 e 10-bis della legge n. 241/1990, perché il Comune non avrebbe esaminato le osservazioni tempestivamente presentate a seguito del preavviso di rigetto e avrebbe erroneamente affermato che non erano pervenute. Hanno inoltre contestato la gestione dell’istruttoria, protrattasi per circa venticinque mesi e caratterizzata da ripetute richieste di modifiche progettuali, nonché il mancato rispetto dei termini procedimentali e la formazione del silenzio-assenso edilizio. È stata dedotta anche l’introduzione tardiva, nel preavviso di rigetto, della questione relativa alla non conformità al regolamento delle acque pubbliche. Nel merito, i ricorrenti hanno sostenuto che il manufatto sarebbe stato collocato nella sola porzione edificabile del terreno, non interessata dal vincolo idrogeomorfologico, e che il regolamento delle acque pubbliche non sarebbe stato richiamato dagli strumenti urbanistici o dai precedenti certificati di destinazione urbanistica. È stata infine dedotta disparità di trattamento rispetto ad altri edifici presenti nell’area. I ricorrenti hanno domandato anche il risarcimento di 40.000 euro per il diniego illegittimo e di 10.000 euro per il ritardo procedimentale.

La decisione

Il TAR ha accolto il primo motivo e annullato il diniego. È stato accertato che i ricorrenti avevano documentato l’effettivo invio al Comune delle osservazioni al preavviso di rigetto. L’omesso esame delle osservazioni, pur costituendo in astratto un vizio formale superabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990 quando il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, non era in questo caso privo di portata invalidante. Le osservazioni prospettavano infatti una questione concreta e potenzialmente decisiva: la collocazione dell’edificio nella parte edificabile del terreno e la conseguente conformità al regolamento delle acque pubbliche. Il Comune avrebbe dovuto confutare tale tesi con una motivazione concreta e specifica, riferita alle caratteristiche del progetto, anche perché la verifica poteva richiedere attività istruttoria e tecnica. La mera reiterazione delle ragioni contenute nel preavviso, senza considerare le osservazioni, è stata ritenuta apodittica e illegittima per violazione degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990. Il Comune è stato quindi onerato di rinnovare la valutazione del procedimento, confrontandosi effettivamente con le osservazioni e con il progetto. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. È stata respinta la richiesta di rilascio diretto del permesso di costruire, perché residua in capo al Comune il potere di accertamento. Il TAR ha inoltre escluso che potesse essere immediatamente riconosciuto il silenzio-assenso previsto dall’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001, considerata la motivazione del diniego fondata sulla presenza di un vincolo idrogeologico, salva la rinnovata verifica comunale. È stata respinta la domanda risarcitoria per il diniego illegittimo, non essendo provato il diritto al rilascio del permesso né indicate specifiche voci di danno-conseguenza. È stata respinta anche la domanda di indennizzo da mero ritardo, poiché l’art. 2-bis, comma 1-bis, della legge n. 241/1990, in combinato disposto con l’art. 28 del d.l. n. 69/2013, risulta applicabile, allo stato, ai soli procedimenti relativi all’avvio e all’esercizio di attività d’impresa, non a un procedimento finalizzato al rilascio di un titolo edilizio. Le spese sono state compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento finale deve motivare in modo concreto e specifico, confrontandosi con le osservazioni pertinenti dell’interessato e con le caratteristiche del caso concreto.

• art. 10 l. 241/1990

  Le memorie e osservazioni presentate nell’ambito della partecipazione procedimentale devono essere valutate dall’amministrazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Quando l’interessato presenta osservazioni al preavviso di rigetto, l’amministrazione deve esaminarle e confutarle adeguatamente nel provvedimento finale, ove siano potenzialmente decisive.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’omesso esame delle osservazioni è un vizio formale non invalidante solo quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; tale condizione non ricorre quando le osservazioni prospettano questioni tecniche potenzialmente decisive.

• art. 2, comma 2, l. 241/1990

  Il procedimento deve concludersi entro il termine previsto, ferma la distinta questione degli effetti del ritardo sulla validità del provvedimento finale.

• art. 20, commi 3 e 8, d.P.R. 380/2001

  La disciplina dei termini del procedimento edilizio e del silenzio-assenso non consente il riconoscimento immediato del titolo quando il diniego è motivato dalla presenza di un vincolo idrogeologico, dovendo il Comune svolgere la rinnovata verifica del progetto.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  L’indennizzo da mero ritardo, secondo l’ambito normativo applicabile considerato dal giudice, resta limitato ai procedimenti relativi all’avvio e all’esercizio dell’attività d’impresa.

• art. 28 d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito dalla l. 9 agosto 2013, n. 98

  La disciplina sperimentale dell’indennizzo da mero ritardo non risulta estesa, in assenza di ulteriori interventi legislativi, ai procedimenti diversi da quelli relativi all’attività d’impresa.

Massime di principio

• L’omesso esame delle osservazioni presentate in risposta al preavviso di rigetto viola gli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990 quando le osservazioni prospettano elementi potenzialmente decisivi e richiedono una verifica istruttoria o tecnica; in tal caso il vizio non è neutralizzato dall’art. 21-octies, comma 2, perché non è palese l’immutabilità del contenuto dispositivo.
• Il provvedimento finale non può limitarsi a reiterare le ragioni del preavviso di rigetto, ma deve confrontarsi in modo concreto e specifico con le osservazioni dell’interessato, riferendole alle caratteristiche del progetto e della fattispecie sottoposta all’amministrazione.
• Quando l’annullamento del diniego edilizio dipende dall’omesso esame di osservazioni potenzialmente rilevanti e residuano accertamenti tecnici o discrezionali, il giudice deve limitarsi ad annullare il diniego e ordinare la rinnovazione del procedimento, senza sostituirsi all’amministrazione nel rilascio del permesso di costruire.
• La presenza di un vincolo idrogeologico indicato come ragione ostativa nel diniego impedisce, allo stato degli accertamenti, di riconoscere direttamente la formazione del permesso di costruire per silenzio-assenso; la questione deve essere rivalutata dall’amministrazione alla luce del progetto concreto.
• Il risarcimento per diniego illegittimo richiede la prova che il privato fosse titolare del bene della vita consistente nel rilascio del titolo edilizio, oltre alla specifica allegazione e prova del danno-conseguenza; l’annullamento del diniego, da solo, non dimostra tali presupposti.
• L’indennizzo da mero ritardo previsto dall’art. 2-bis, comma 1-bis, della legge n. 241/1990, nell’ambito normativo considerato dalla decisione, è riconoscibile solo per procedimenti relativi all’avvio e all’esercizio di attività d’impresa e non per il procedimento diretto al rilascio di un titolo edilizio.

Come è indicizzato