Sentenza n. 80/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune di Terni ha riassunto davanti al TAR il giudizio per l'accertamento del diritto al pagamento della clausola penale prevista dall'art. 9 della convenzione stipulata con la cooperativa originaria per la realizzazione di parcheggi su area comunale, chiedendo la condanna della banca, avente causa dalla cooperativa, al pagamento della quota di euro 9.263,54. La banca ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la precedente sentenza del Consiglio di Stato avrebbe individuato la giurisdizione ordinaria e che il Comune avrebbe dovuto impugnare le precedenti pronunce o proporre regolamento preventivo di giurisdizione. Ha inoltre dedotto il proprio difetto di legittimazione passiva per avere trasferito i parcheggi a una società utilizzatrice, chiedendo in subordine la chiamata in manleva della proprietaria successiva. Nel merito ha contestato la sussistenza del ritardo, sostenendo che le varianti e l'atto aggiuntivo avrebbero determinato la decorrenza ex novo o la sospensione dei termini; ha dedotto la nullità della penale perché unilateralmente predisposta, la rinuncia del Comune alla pretesa, l'erroneità dei criteri di quantificazione e, in subordine, la manifesta eccessività della penale e la necessità della sua riduzione ai sensi dell'art. 1384 c.c.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha riconosciuto la propria giurisdizione esclusiva, ritenendo che la precedente sentenza del Consiglio di Stato non avesse declinato la giurisdizione amministrativa. Il riferimento al giudizio ordinario di cognizione era stato inteso come richiamo alla fase cognitiva necessaria per accertare l'inadempimento e formare il titolo esecutivo, non come individuazione del giudice ordinario; la controversia riguarda infatti l'esecuzione di una convenzione urbanistica assimilata a un accordo sostitutivo di provvedimento, con conseguente applicazione dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, e lett. f), c.p.a. È stata riconosciuta anche la legittimazione passiva della banca, quale avente causa pro quota dalla cooperativa, poiché la convenzione e gli atti di assegnazione estendevano agli aventi causa gli obblighi e le responsabilità inerenti alla titolarità dei beni. Non è stata ritenuta necessaria la chiamata in manleva della successiva proprietaria. Nel merito, il TAR ha qualificato la clausola come clausola penale privatistica, avente funzione sanzionatoria e risarcitoria, che esonera il creditore dalla prova del quantum ma non dalla prova dell'inadempimento o del ritardo non motivato. Tale presupposto non è stato ritenuto dimostrato: dopo l'inizio dei lavori erano state richieste e approvate varianti sostanziali, era stato stipulato un atto aggiuntivo con modifiche al progetto e al piano economico-finanziario, e il Comune aveva successivamente richiesto ulteriori lavori di arredo urbano. I termini non potevano quindi considerarsi scaduti alla data del collaudo finale, essendo stati sospesi o implicitamente prorogati in ragione delle varianti, delle lavorazioni aggiuntive e dei tempi necessari alle relative approvazioni e alla stipula dell'atto aggiuntivo, almeno in parte imputabili al Comune. La condotta dell'amministrazione, inclusa la mancata attivazione della clausola risolutiva espressa, il rinvio delle determinazioni sulla penale, l'attestazione della regolarità dei lavori e la tardiva ingiunzione, confermava l'incertezza circa la debenza della penale. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  accordi integrativi e/o sostitutivi di provvedimenti

  La convenzione urbanistica è stata assimilata a un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo; le controversie relative alla sua esecuzione rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie concernenti la formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Concorre a radicare la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie in materia urbanistica ed edilizia relative all'esecuzione della convenzione.

• art. 1382 c.c.

  La clausola penale inserita nella convenzione determina preventivamente il danno risarcibile e ha funzione sanzionatoria e risarcitoria.

• art. 1384 c.c.

  Il potere di riduzione equitativa della penale è applicabile anche alle clausole penali contenute in accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi, se ne ricorrono i presupposti.

• R.D. n. 639/1910

  L'ingiunzione fiscale presuppone un titolo già certo, liquido ed esigibile e non può essere utilizzata per accertare in via originaria l'inadempimento posto a fondamento di una clausola penale contrattuale.

Massime di principio

• Le controversie relative all'esecuzione di una convenzione urbanistica, comprese quelle concernenti l'applicazione di penali contrattuali, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la convenzione costituisce un accordo integrativo o sostitutivo di un provvedimento amministrativo e riguarda materia urbanistica o edilizia.
• Il richiamo al giudizio ordinario di cognizione contenuto in una pronuncia che esclude l'utilizzabilità dell'ingiunzione fiscale per una penale contrattuale non implica, di per sé, la devoluzione della controversia al giudice ordinario, potendo indicare la necessità di un giudizio cognitivo davanti al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.
• La clausola penale inserita in una convenzione urbanistica, riconducibile agli artt. 1382 e seguenti del codice civile, esonera il creditore dalla prova del danno nel suo ammontare, ma non dalla prova dell'inadempimento o del ritardo non motivato che costituisce il presupposto della penale.
• Quando il termine di ultimazione dei lavori è inciso da varianti sostanziali, modifiche progettuali, lavori aggiuntivi richiesti dall'amministrazione e dalla necessità di stipulare o approvare un atto aggiuntivo, il termine può ritenersi sospeso o implicitamente prorogato per il tempo necessario alla definizione di tali modifiche, soprattutto se i ritardi sono almeno in parte imputabili all'amministrazione.
• Gli obblighi derivanti da una convenzione urbanistica possono inerire alla qualità e allo stato giuridico dei beni e vincolare gli aventi causa dell'originario contraente quando la convenzione e gli atti di trasferimento prevedano il subentro nei relativi patti, clausole e responsabilità.

Come è indicizzato