Sentenza n. 4542/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, con il ricorso introduttivo, la nota comunale del 15 giugno 2023, la comunicazione del 9 marzo 2023 e l’accertamento tecnico del giorno precedente, contestando la declaratoria di inefficacia o nullità della SCIA relativa alle opere edilizie. Con motivi aggiunti ha impugnato l’ordine di demolizione del 14 maggio 2024, deducendone l’illegittimità derivata dall’invalidità dell’atto presupposto; l’erroneo richiamo al provvedimento della Soprintendenza, ritenuto endoprocedimentale; il difetto di motivazione, anche quanto alla validità della SCIA in sanatoria; la legittimità urbanistico-edilizia delle opere, anche in ragione della loro asserita preesistenza e di antichi progetti approvati; la violazione delle garanzie partecipative. La ricorrente ha inoltre chiesto il rinvio dell’udienza per il deposito di una diversa SCIA in sanatoria ex art. 37 TUED. Roma Capitale ha eccepito la tardività del ricorso introduttivo. Una società proprietaria di un appartamento confinante ha depositato una memoria qualificandola come costituzione in giudizio e intervento ad opponendum.

La decisione

Il Tribunale ha respinto la richiesta di rinvio, ritenendo che il deposito di una nuova SCIA in sanatoria non costituisse un caso eccezionale e non producesse effetti sospensivi sull’ordine di demolizione. Ha riqualificato la costituzione della società proprietaria dell’unità confinante come intervento ad opponendum, escludendo che essa fosse controinteressata: il provvedimento non ne indicava il nominativo e la società non aveva allegato una lesione concreta e attuale del proprio interesse, non essendo sufficiente la mera vicinitas. Poiché l’intervento non era stato notificato alle altre parti, ne ha dichiarato l’inammissibilità. Il ricorso introduttivo è stato dichiarato irricevibile: l’atto comunale aveva natura provvedimentale, essendo stato adottato all’esito del contraddittorio ex art. 10-bis l. 241/1990, contenendo la motivazione, la descrizione dell’abuso e la declaratoria di inefficacia o nullità della SCIA. La previsione di un ulteriore termine per osservazioni è stata ritenuta un refuso inidoneo a mutarne la natura. Il ricorso, notificato oltre il termine previsto dall’art. 29 c.p.a., era quindi tardivo e l’atto presupposto era divenuto definitivo. Il primo motivo aggiunto, relativo all’illegittimità derivata, è stato respinto. L’ordine di demolizione ex art. 31 TUED è attività doverosa e vincolata conseguente all’accertata insussistenza del titolo edilizio. È stata respinta anche la censura relativa al provvedimento della Soprintendenza: l’edificio era vincolato ai sensi del d.lgs. 42/2004 e ogni intervento doveva essere preceduto dall’autorizzazione paesaggistica; in mancanza, la SCIA era inefficace. È stato escluso il difetto di motivazione dell’ordine di demolizione, essendo sufficiente l’indicazione dell’abuso e dei destinatari; nel caso concreto l’atto richiamava comunque l’archiviazione della SCIA. Le censure dirette a rimettere in discussione la legittimità della SCIA sono state dichiarate inammissibili, perché rivolte contro l’atto presupposto ormai non più impugnabile e perché non scrutinabili nel giudizio contro l’ordine di demolizione; sono state comunque ritenute infondate. Le opere, comportando aumento di volumetria e ristrutturazione edilizia pesante, avrebbero richiesto il permesso di costruire o la SCIA alternativa ex art. 23 TUED e, dopo la realizzazione, l’eventuale accertamento di conformità ex art. 36 TUED, non essendo idonea la SCIA in sanatoria ex art. 37 TUED. È stata inoltre esclusa la rilevanza della mera preesistenza dell’abuso rispetto all’accatastamento e affermato che l’abuso deve essere valutato unitariamente, senza scomposizione atomistica delle opere. Infine, è stata respinta la censura partecipativa, poiché l’ordine di demolizione è atto vincolato e non necessita della comunicazione di avvio del procedimento. Le spese sono state compensate nei rapporti con la Soprintendenza e con l’interveniente; la ricorrente è stata condannata a rifondere a Roma Capitale 5.000 euro, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell’udienza è ammesso soltanto in presenza di comprovati casi eccezionali; il deposito di una nuova SCIA in sanatoria, privo di effetti sospensivi sull’ordine di demolizione, non integra tale presupposto.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  L’intervento nel processo amministrativo deve rispettare gli adempimenti processuali previsti, compresa la notificazione dell’atto alle altre parti.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  La qualità di controinteressato richiede sia l’indicazione formale nel provvedimento impugnato sia la titolarità di un interesse diretto, personale, immediato ed effettivo contrario a quello del ricorrente.

• art. 50, comma 2, c.p.a.

  L’atto di intervento deve essere notificato alle altre parti; il semplice deposito di una memoria non notificata non rende ammissibile l’intervento ad opponendum.

• art. 29 c.p.a.

  Il ricorso di annullamento deve essere notificato entro il termine decadenziale; l’impugnazione tardiva di un atto provvedimentale comporta l’irricevibilità.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi e il contraddittorio procedimentale possono precedere l’adozione del provvedimento definitivo; l’atto successivo, se contiene la decisione conclusiva e la relativa motivazione, ha natura provvedimentale.

• art. 19 l. 241/1990

  La SCIA non legittima interventi privi dei presupposti sostanziali e può essere dichiarata inefficace o inidonea quando manchino i titoli necessari.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il procedimento di annullamento d’ufficio della SCIA, seguito dal provvedimento conclusivo, conduce a un atto impugnabile autonomamente entro il termine decadenziale.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Accertata l’insussistenza del titolo edilizio, l’amministrazione deve ordinare la demolizione delle opere abusive; l’attività è vincolata e l’ordine richiede l’indicazione dell’abuso e dei destinatari.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La SCIA in sanatoria non è idonea a legittimare opere che, per caratteristiche e incidenza, richiedevano altro titolo edilizio o risultavano prive della necessaria autorizzazione paesaggistica.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Gli interventi di ristrutturazione edilizia pesante con aumento di volumetria richiedono il permesso di costruire.

• art. 23 d.P.R. 380/2001

  In alternativa al permesso di costruire, gli interventi rientranti nella disposizione possono essere realizzati mediante SCIA alternativa, ove ne ricorrano i presupposti.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Per opere già eseguite soggette a permesso di costruire o SCIA alternativa, l’eventuale regolarizzazione deve essere richiesta mediante l’accertamento di conformità previsto dalla norma.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  La ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile non consente di isolare singole opere dal complesso edilizio quando la valutazione dell’abuso richiede una considerazione unitaria.

• d.lgs. 42/2004

  Gli interventi su un edificio vincolato devono essere preceduti dalla necessaria autorizzazione paesaggistica; in sua assenza, la SCIA edilizia è inefficace.

• artt. 3 e 5 R.D. 1522/1911

  Per il territorio del Comune di Roma era previsto l’obbligo di munirsi di autorizzazione edilizia per le nuove costruzioni, senza distinzione tra centro abitato e zone di espansione.

• art. 16 l. 502/1907

  con decreto Reale, promosso dal ministro dei lavori pubblici, su parere del Consiglio di Stato, il comune di Roma dovrà essere autorizzato ad adottare uno speciale regolamento edilizio

  La disposizione costituiva la base normativa per l’adozione del regolamento edilizio speciale del Comune di Roma.

Massime di principio

• La vicinitas, pur integrando una posizione qualificata derivante dallo stabile collegamento materiale con l’area interessata dall’intervento edilizio, non è di per sé sufficiente a fondare l’interesse ad agire o a resistere: occorre allegare e, ove contestato, provare una lesione concreta, attuale, personale e diretta.
• La qualità di controinteressato nel processo amministrativo richiede cumulativamente che il soggetto sia individuato nel provvedimento impugnato e che sia titolare di un interesse diretto e immediato, di segno contrario a quello del ricorrente; in mancanza, il soggetto può eventualmente intervenire ad opponendum, rispettando gli obblighi di notificazione dell’atto di intervento.
• Un atto che, all’esito del contraddittorio procedimentale, dichiari l’inefficacia o la nullità di una SCIA, descriva l’abuso, esponga la motivazione e contenga una decisione conclusiva ha natura provvedimentale ed è soggetto al termine decadenziale per l’impugnazione; indicazioni formali erronee o refusi non ne modificano la natura sostanziale.
• L’ordine di demolizione di opere abusive ex art. 31 d.P.R. 380/2001 è espressione di attività vincolata e doverosa una volta accertata l’assenza o l’inidoneità del titolo edilizio; non richiede una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico né, di regola, la comunicazione di avvio del procedimento, essendo sufficiente l’indicazione dell’abuso e dei destinatari.
• Nel giudizio contro l’ordine di demolizione non possono essere riproposti, per eludere i termini decadenziali, i vizi propri dell’atto presupposto che ha dichiarato inefficace o archiviato il titolo edilizio e che sia divenuto definitivo; tali censure sono inammissibili e non possono essere riesaminate sotto forma di invalidità derivata.
• La valutazione dell’abuso edilizio deve riguardare il complesso delle opere e il loro impatto unitario sul territorio, senza scomporre atomisticamente gli interventi per sostenere la sanabilità di singole parti; inoltre, per gli immobili vincolati, l’autorizzazione paesaggistica deve precedere il titolo edilizio e la sua mancanza rende inefficace la SCIA.

Come è indicizzato