Sentenza n. 348/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Le amministrazioni hanno appellato la sentenza con tre motivi. Con il primo hanno dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 143 e 145 del d.lgs. 42/2004, sostenendo che il TAR avesse erroneamente ravvisato un difetto di istruttoria e che, in ragione della prevalenza del piano paesaggistico sugli altri strumenti di pianificazione e programmazione, non sussistesse alcun obbligo di bilanciare l'interesse paesaggistico con gli interessi pubblici connessi allo sviluppo industriale ed economico. Con il secondo hanno dedotto travisamento dei fatti e insussistenza del difetto di istruttoria, sostenendo che le prescrizioni del piano non fossero incompatibili con la destinazione industriale delle aree né imponessero l'immediata riconversione degli stabilimenti. Con il terzo motivo, formulato per mero scrupolo, hanno contestato l'eventuale riferibilità della pronuncia di annullamento anche agli Assessorati regionali dell'Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità e del Territorio e dell'Ambiente, sostenendo che la legittimazione passiva spettasse soltanto all'Assessorato regionale dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana.

La decisione

Il CGARS ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che la primazia della tutela paesaggistica e la prevalenza del piano paesaggistico sugli strumenti urbanistici e sugli altri programmi di sviluppo economico non esonerano l'amministrazione dall'obbligo di svolgere un'istruttoria completa e attuale. Ai sensi dell'art. 143 del d.lgs. 42/2004, l'elaborazione del piano deve comprendere la ricognizione delle caratteristiche del territorio, delle aree tutelate, delle dinamiche di trasformazione e dei fattori di rischio, nonché la comparazione con gli altri atti di programmazione e pianificazione e l'individuazione di misure idonee a realizzare uno sviluppo sostenibile. Nel caso concreto, il piano aveva previsto, per le aree industriali del polo petrolchimico, prescrizioni di recupero, riconversione, divieti di nuove costruzioni e limitazioni potenzialmente ostative alla manutenzione, all'ampliamento, all'installazione di apparecchiature di sicurezza e alla prosecuzione degli interventi di bonifica. Tali prescrizioni non potevano essere adottate senza considerare lo stato effettivo dei luoghi e gli accordi di programma del 2005 e del 2008, sottoscritti anche dalla Regione, diretti rispettivamente alla reindustrializzazione del polo e alla riqualificazione ambientale e bonifica del sito. La mancata adeguata considerazione di tali elementi rendeva non irragionevole il rilievo del difetto di istruttoria, senza che ciò implicasse la subordinazione dell'interesse paesaggistico agli interessi industriali. Il secondo motivo è stato respinto anche perché le prescrizioni degli artt. 20 e 27 delle N.T.A. risultavano obiettivamente idonee a ostacolare interventi industriali e di bonifica; il rilascio successivo di singole autorizzazioni paesaggistiche non incideva sulla legittimità delle prescrizioni generali del piano. Il terzo motivo è stato respinto poiché il TAR aveva inteso riferire l'annullamento soltanto all'Assessorato dei Beni Culturali, autorità emanante, mentre gli altri Assessorati erano privi di legittimazione passiva. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 143 d.lgs. 42/2004

  L’elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno: a) ricognizione del territorio oggetto di pianificazione; ... f) analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio ... nonché comparazione con gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo; ... h) individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate.

  La pianificazione paesaggistica richiede una ricognizione completa e attuale del territorio, delle sue trasformazioni e degli altri strumenti di programmazione e pianificazione; la prevalenza del piano non legittima prescrizioni fondate su un'istruttoria carente o disancorate dallo stato dei luoghi.

• art. 143, comma 3, d.lgs. 42/2004

  La prevalenza delle disposizioni del piano paesaggistico sugli altri strumenti di pianificazione e programmazione opera quando il piano sia stato elaborato all'esito di un'istruttoria adeguata e rispettosa dei requisiti legislativi.

• art. 144, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Nei procedimenti di approvazione dei piani paesaggistici sono assicurate la concertazione istituzionale, la partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi ... e ampie forme di pubblicità.

  La formazione del piano paesaggistico deve assicurare concertazione istituzionale, partecipazione e pubblicità, nel quadro di un procedimento adeguatamente coordinato.

• art. 145, comma 2, d.lgs. 42/2004

  I piani paesaggistici possono prevedere misure di coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale e di settore, nonché con i piani, programmi e progetti nazionali e regionali di sviluppo economico.

  La prevalenza gerarchica del piano paesaggistico non esclude l'esigenza di coordinamento istruttorio e contenutistico con gli altri strumenti e programmi pubblici.

• art. 145, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Il piano paesaggistico prevale sugli altri strumenti di pianificazione territoriale; tale primazia non dispensa tuttavia dall'obbligo di una corretta ricognizione e istruttoria.

Massime di principio

• La prevalenza del piano paesaggistico sugli strumenti urbanistici e sugli altri piani, programmi e progetti di sviluppo economico non esonera l'amministrazione dall'obbligo di una ricognizione completa e attuale del territorio e di un'istruttoria adeguata ai sensi dell'art. 143 d.lgs. 42/2004.
• Nella formazione di un piano paesaggistico, l'amministrazione deve considerare lo stato effettivo dei luoghi, le dinamiche di trasformazione del territorio e gli accordi e programmi pubblici già approvati, soprattutto quando questi perseguano finalità di bonifica, tutela ambientale, sicurezza e salute pubblica.
• Il principio di primazia della tutela paesaggistica non legittima prescrizioni irragionevoli, sproporzionate o inefficaci perché disancorate dalla situazione concreta delle aree pianificate; la prevalenza gerarchica del piano presuppone il rispetto degli obblighi istruttori e di coordinamento previsti dalla legge.
• Le prescrizioni di un piano paesaggistico che impongano recupero, riconversione, divieti di nuove costruzioni o limitazioni potenzialmente incidenti su impianti industriali e interventi di bonifica devono essere sorrette da un'istruttoria puntuale circa i loro effetti sugli insediamenti esistenti e sugli interventi pubblici già autorizzati.
• La legittimità delle prescrizioni generali di un piano paesaggistico deve essere valutata autonomamente rispetto alla legittimità di singole autorizzazioni paesaggistiche successivamente rilasciate in applicazione del piano.
• Quando l'atto impugnato proviene da una specifica amministrazione, l'eventuale annullamento disposto dal giudice si riferisce a tale autorità emanante; le amministrazioni intervenute o formalmente intimate, ma prive di potere decisorio sull'atto, non assumono per ciò solo la qualità di destinatari dell'annullamento.

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