Sentenza n. 12046/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente, operante nel settore della fornitura di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato, a seguito della trasposizione di un ricorso straordinario, la determinazione della Provincia autonoma di Trento che individuava le aziende fornitrici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e quantificava le rispettive quote di payback, nonché gli atti provinciali e statali presupposti. Gli atti statali erano già stati impugnati dalla stessa società in un distinto giudizio, poi definito con sentenza del TAR Lazio n. 3438/2026. I motivi dedotti riguardavano, tra l'altro, la violazione della disciplina sui tetti di spesa e sul payback, dei principi di buon andamento, proporzionalità, legittimo affidamento, certezza del diritto, trasparenza, correttezza e concorrenza; il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento dei fatti, l'irragionevolezza e l'illogicità degli atti; la violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale e sull'accesso; la violazione delle linee guida ministeriali e delle circolari applicabili; nonché l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, con richiesta subordinata di disapplicazione della normativa o di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea. La ricorrente chiedeva inoltre la riunione con altri giudizi aventi ad oggetto analoghi provvedimenti regionali.

La decisione

Il TAR ha escluso la riunione con il precedente giudizio relativo agli atti statali, poiché quest'ultimo era già stato definito con il rigetto del ricorso, e ha delimitato l'oggetto del processo ai soli provvedimenti provinciali e agli atti delle strutture sanitarie provinciali. Ha accolto l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle amministrazioni, ritenendo che la determinazione delle quote di payback da parte degli enti territoriali costituisca attività meramente esecutiva, tecnica e contabile, integralmente vincolata dalla disciplina legislativa e dagli atti statali che determinano il tetto di spesa e certificano il relativo superamento. Le strutture sanitarie locali effettuano la ricognizione delle fatture e del fatturato, mentre la Provincia verifica i dati, individua i fornitori e richiede il pagamento, senza esercitare un potere autoritativo o discrezionale, neppure tecnico. La posizione della società è pertanto qualificata come diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'importo dovuto, e la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario secondo il criterio del petitum sostanziale. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo limitatamente agli atti provinciali, con possibilità di trasposizione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Quanto agli atti statali, il TAR ha dato atto che erano già stati impugnati e respinti nel diverso giudizio. Le misure cautelari concesse in corso di causa hanno cessato ogni effetto; ogni ulteriore domanda è stata respinta. Le spese sono state compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  La disciplina legislativa costituisce la base del sistema di payback e, insieme agli atti statali attuativi, determina il tetto di spesa, il suo superamento e i criteri matematici di calcolo delle somme dovute dai fornitori.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78

  Le disposizioni sono richiamate quali fondamento del sistema di ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici; nel presente giudizio le relative questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità europea non sono state esaminate perché la controversia sugli atti provinciali è stata devoluta al giudice ordinario e gli atti statali erano già stati definiti in altro giudizio.

• art. 11 c.p.a.

  La declinatoria di giurisdizione consente la prosecuzione del giudizio davanti al giudice ordinario mediante trasposizione entro il termine perentorio previsto dalla disposizione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in epigrafe in relazione alla trattazione della causa nell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• Nel sistema di payback relativo al superamento del tetto di spesa per dispositivi medici, la determinazione statale del tetto e la certificazione del relativo superamento spettano allo Stato, mentre gli enti del Servizio sanitario regionale e le Regioni o Province autonome svolgono successivamente funzioni esecutive, tecniche e contabili.
• La ricognizione delle fatture e del fatturato dei singoli fornitori, la verifica della coerenza dei dati, la compilazione dell'elenco dei soggetti obbligati e la richiesta delle somme costituiscono attività integralmente vincolate e prive di discrezionalità amministrativa o tecnica, risolvendosi in un accertamento matematico-contabile.
• La controversia con cui un fornitore contesta il corretto calcolo della quota di payback non riguarda l'esercizio di un potere autoritativo, ma una pretesa patrimoniale qualificabile come diritto soggettivo; la relativa cognizione spetta al giudice ordinario secondo il criterio del petitum sostanziale.
• La qualificazione dell'atto come provvedimento amministrativo e l'eventuale indicazione di un rimedio amministrativo non modificano il riparto di giurisdizione quando l'attività contestata è meramente esecutiva e il rapporto tra amministrazione e fornitore è paritetico.
• Quando gli atti statali presupposti sono già stati impugnati dalla medesima parte in un distinto giudizio e tale giudizio è stato definito, la loro impugnazione non può essere nuovamente esaminata in un successivo processo avente principalmente ad oggetto gli atti applicativi substatali.

Come è indicizzato