Sentenza n. 1006/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato una PAS ai sensi dell'art. 8 del d.lgs. 190/2024 per la realizzazione di un impianto BESS in area agricola. Il Comune aveva comunicato il preavviso di rigetto e successivamente negato la PAS, ritenendo, da un lato, che la proponente non disponesse di un titolo reale idoneo a legittimare l'intervento e, dall'altro, che l'area non fosse classificata come idonea all'installazione di impianti da fonti rinnovabili ai sensi dell'art. 11-bis del d.lgs. 190/2024. La ricorrente ha dedotto: l'idoneità della dichiarazione di disponibilità fondata su un contratto di opzione stipulato dalla capogruppo, nonché la successiva proroga dell'opzione e la stipula del preliminare; la violazione dell'art. 8 del d.lgs. 190/2024, dell'art. 10-bis e dell'art. 21-octies della l. 241/1990, dei principi di leale collaborazione, buona fede, non aggravamento, soccorso istruttorio e contraddittorio procedimentale, per avere il Comune definito il procedimento senza esaminare la richiesta di proroga del termine per la produzione documentale; l'illegittima estensione agli impianti di accumulo del divieto previsto dall'art. 11-bis per gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra; l'erronea interpretazione degli artt. 26, 27 e 51 delle NTA del PRG, il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento, l'illogicità e l'irragionevolezza. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità dell'impugnazione delle NTA per omessa notifica alla Provincia di Macerata e ha sostenuto l'inidoneità dell'opzione, l'applicabilità analogica dell'art. 11-bis agli impianti BESS e il contrasto dell'intervento con lo strumento urbanistico.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile, per omessa notifica alla Provincia di Macerata quale amministrazione titolare del potere di pianificazione, la parte del ricorso diretta contro le norme tecniche di attuazione del PRG. Nel merito ha però accolto il ricorso contro il diniego. Ha ritenuto che, al momento della presentazione della PAS, non fosse necessaria la già attuale disponibilità materiale dell'area, essendo sufficiente la dichiarazione di legittima disponibilità derivante anche da contratti preliminari; il contratto di opzione costituiva uno strumento adeguato a tale fine, soprattutto alla luce dell'interesse concretamente dimostrato dalla ricorrente, della proroga dell'opzione e della successiva stipula del preliminare. Il Comune ha inoltre chiuso prematuramente il procedimento senza esaminare la richiesta di proroga per la produzione delle integrazioni, in violazione del dovere di leale collaborazione e della fisiologica possibilità, propria della PAS, di integrare la documentazione e modificare il progetto per renderlo assentibile. Quanto all'area, il TAR ha escluso che l'art. 11-bis del d.lgs. 190/2024 possa essere applicato analogicamente agli impianti BESS: la disposizione riguarda espressamente gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra e gli impianti di accumulo sono ontologicamente distinti da questi ultimi. Il divieto non può quindi essere esteso in assenza di identità di ratio, anche perché l'impianto BESS considerato presentava una superficie occupata inferiore a quella mediamente richiesta da un impianto fotovoltaico di potenza molto minore ed era realizzabile, per potenza, in regime di attività libera. È stata respinta la richiesta di sollevare questione di legittimità costituzionale dell'art. 11-bis. Gli artt. 26 e 27 delle NTA non sono stati ritenuti ostativi in via assoluta, poiché fanno salve le opere espressamente consentite dalla legislazione vigente e gli impianti da fonti rinnovabili sono compatibili in generale con la destinazione agricola, ferma la verifica concreta dei parametri urbanistici ed edilizi. L'art. 51 non introduceva un divieto, ma richiedeva soltanto un'autorizzazione preventiva per l'eventuale abbattimento delle alberature, che nel progetto non era previsto. Il diniego è stato pertanto annullato e il Comune è stato ordinato di riavviare il procedimento, consentendo alla ricorrente di produrre la documentazione integrativa necessaria e, in caso di esito favorevole, di concluderlo in tempo utile per la partecipazione alla prima asta MACSE. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8 d.lgs. 190/2024

  Il progetto è corredato ... della dichiarazione di legittima disponibilità, a qualunque titolo, anche derivante da contratti preliminari, e per tutta la durata della vita utile dell'intervento, della superficie su cui realizzare l'intervento medesimo.

  La presentazione della PAS non richiede che il proponente abbia già la disponibilità materiale definitiva dell'area; è sufficiente una dichiarazione di legittima disponibilità fondata anche su un contratto di opzione o preliminare. La PAS consente inoltre l'integrazione della documentazione e la modifica del progetto.

• art. 8, commi 4, 6 e 7, d.lgs. 190/2024

  Non presenti nel testo in forma integrale.

  Il comma 6 è stato interpretato nel senso di consentire la produzione di integrazioni documentali e di imporre all'amministrazione una gestione non meramente formalistica del procedimento; il comma 7 è richiamato in relazione all'utilizzo di aree comunali necessarie per le opere di connessione.

• art. 11-bis d.lgs. 190/2024

  Sono considerati aree idonee all'installazione di impianti da fonti rinnovabili: a) i siti ove sono già installati impianti che producono energia dalla stessa fonte rinnovabile ... eventualmente abbinati a sistemi di accumulo.

  Il divieto previsto per gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra non è analogicamente applicabile agli impianti di accumulo elettrochimico stand alone. Gli impianti BESS sono distinti dagli impianti fotovoltaici e la loro esclusione dal divieto non è irragionevole.

• Allegato A, Sezione I, lett. t), d.lgs. 190/2024

  Non presente in forma integrale.

  Gli impianti di accumulo con potenza inferiore a 10 MW sono realizzabili in regime di attività libera; tale disciplina è stata valorizzata come indice della limitata invasività degli impianti BESS.

• art. 2, comma 2, d.lgs. 190/2024

  Gli interventi di cui all'articolo 1 ... sono considerati di pubblica utilità, indifferibili e urgenti e possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici, nel rispetto di quanto previsto all'articolo 11-bis, comma 2.

  Gli interventi relativi agli impianti da fonti rinnovabili possono essere localizzati anche in zone agricole, salvo il limite specifico previsto dall'art. 11-bis, comma 2.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non presente in forma integrale.

  La mancata presentazione di osservazioni da parte del privato non rende automaticamente legittimo il rigetto; nel procedimento PAS l'amministrazione deve comunque considerare le richieste di integrazione e non può chiudere prematuramente il procedimento senza esaminare una richiesta di proroga documentata.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Non presente in forma integrale.

  Il principio di buona fede e leale collaborazione impone all'amministrazione una gestione collaborativa del procedimento, soprattutto quando la documentazione integrativa è in corso di formazione e il procedimento non ha natura selettiva.

• art. 60 c.p.a.

  Non presente in forma integrale.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata all'esito della camera di consiglio cautelare, dopo avere sentito le parti.

• art. 26 NTA del PRG del Comune di Macerata

  Nessun'altra costruzione nuova può insediarsi nelle zone agricole fatta eccezione per quelle espressamente consentite dalla legislazione vigente ed in particolare per gli impianti relativi ad opere di pubblica utilità che dovessero necessariamente essere localizzati in tali zone.

  La clausola di salvezza delle opere consentite dalla legislazione vigente impedisce di interpretare la norma come divieto assoluto degli impianti da fonti rinnovabili o degli impianti BESS.

• art. 27 NTA del PRG del Comune di Macerata

  In tali zone, ferma restando ogni prescrizione di cui alle Zone Agricole Normali (art. 26), sono consentiti esclusivamente interventi ... sulle costruzioni esistenti.

  Il rinvio all'art. 26 comporta l'applicazione della relativa clausola di salvezza per gli interventi espressamente consentiti dalla legislazione vigente; la disposizione non introduce quindi un divieto assoluto di impianti BESS.

• art. 51 NTA del PRG del Comune di Macerata

  Il Piano ne stabilisce il divieto di abbattimento senza la specifica autorizzazione ...

  La disposizione tutela le alberature stradali imponendo un'autorizzazione per l'eventuale abbattimento, ma non costituisce un vincolo assoluto alla realizzazione dell'impianto; in assenza di abbattimenti, il richiamo è inconferente.

• art. 3, comma 2, l.r. Marche n. 13/1990

  Non presente in forma integrale.

  La disciplina regionale, ripresa dall'art. 26 delle NTA, conferma la salvezza delle opere espressamente consentite dalla legislazione vigente nelle zone agricole.

• art. 12 Preleggi

  Non presente in forma integrale.

  Il criterio letterale impedisce di estendere il divieto dell'art. 11-bis, riferito agli impianti fotovoltaici con moduli a terra, agli impianti BESS in assenza di una lacuna normativa e di una coincidenza di ratio.

Massime di principio

• Ai fini della presentazione di una PAS per un impianto da fonti rinnovabili, il proponente non deve necessariamente dimostrare di avere già acquisito la disponibilità definitiva e materiale dell'area: è sufficiente una dichiarazione di legittima disponibilità fondata anche su un contratto di opzione o su un contratto preliminare, purché la documentazione dimostri un collegamento concreto tra il proponente, il negozio di disponibilità e l'intervento progettato.
• Nel procedimento PAS, che non ha natura selettiva, l'amministrazione deve adottare un approccio sostanzialistico e collaborativo, esaminando le richieste di proroga e consentendo l'integrazione della documentazione o la modifica del progetto quando ciò sia funzionale alla verifica dell'assentibilità dell'intervento; la definizione anticipata del procedimento senza esaminare una richiesta documentata di proroga può illegittimamente violare il dovere di leale collaborazione.
• Il divieto legislativo riferito agli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in determinate aree agricole non può essere esteso analogicamente agli impianti di accumulo elettrochimico stand alone, se il testo normativo menziona espressamente soltanto gli impianti fotovoltaici e manca un'identità di ratio quanto all'impatto sul consumo di suolo.
• La classificazione agricola dell'area non determina, di per sé, l'incompatibilità urbanistica degli impianti da fonti rinnovabili, compresi gli impianti di accumulo, quando la normativa nazionale ne ammetta la localizzazione in zona agricola; gli strumenti urbanistici comunali devono essere interpretati in conformità a tale disciplina e possono comunque imporre la verifica dei parametri urbanistici ed edilizi di dettaglio.
• Una norma urbanistica che vieta in via generale nuove costruzioni in zona agricola, ma fa salve quelle espressamente consentite dalla legislazione vigente, non può essere interpretata come divieto assoluto di impianti da fonti rinnovabili ammessi dalla legislazione nazionale.
• L'impugnazione diretta delle norme tecniche di attuazione di uno strumento urbanistico deve essere notificata anche all'amministrazione diversa dal Comune che sia titolare del potere di pianificazione o contitolare dell'atto; in mancanza, la domanda impugnatoria relativa alle NTA è inammissibile.

Come è indicizzato