Sentenza n. 408/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

L'impresa appaltatrice ha riassunto davanti al TAR il giudizio precedentemente instaurato davanti al Tribunale ordinario, dopo che quest'ultimo aveva declinato la propria giurisdizione limitatamente alla domanda di revisione e adeguamento dei prezzi. Le istanze, presentate in più date tra il 2022 e il 2023, riguardavano il riconoscimento dell'adeguamento prezzi per le lavorazioni eseguite e contabilizzate nell'appalto relativo alla realizzazione di una tettoia in carpenteria metallica presso il piazzale Terminal Cargo dell'aeroporto. La ricorrente ha dedotto l'illegittimità del silenzio, la violazione e falsa applicazione dell'art. 26 d.l. 50/2022 e dell'art. 3 l. 241/1990, sostenendo che la stazione appaltante fosse obbligata ad avviare l'istruttoria e a concludere il procedimento con un provvedimento espresso, eventualmente mediante emissione dello stato di avanzamento lavori e del certificato di pagamento. Ha chiesto inoltre che fosse ordinato il pagamento dell'importo rivendicato, o di quello risultante dall'istruttoria, entro trenta giorni, con eventuale nomina di un commissario ad acta. La resistente ha eccepito la tardività del ricorso, l'inammissibilità per mancata notifica a un controinteressato e l'infondatezza della domanda, negando la formazione del silenzio-inadempimento.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Il ricorso è stato ritenuto tempestivo, poiché, ai fini della traslatio iudicii, rileva la data di proposizione del giudizio davanti al giudice ordinario, instaurato entro il termine decorrente dall'ultima istanza. È stata respinta anche l'eccezione relativa alla mancata notifica a un controinteressato: nel giudizio contro il silenzio-inadempimento non vi sono, di regola, controinteressati formali in senso stretto, e il direttore dei lavori non poteva essere qualificato come tale nel caso concreto. Nel merito, il TAR ha accertato che la stazione appaltante era rimasta inerte rispetto alle plurime istanze dell'impresa. Le comunicazioni e-mail del direttore dei lavori sono state ritenute un mero raffronto consultivo, non equivalente a un formale provvedimento di risposta. La natura formalmente privatistica della società aeroportuale non escludeva l'obbligo di fornire un riscontro espresso, anche alla luce dei principi applicabili della l. 241/1990 e dei doveri di correttezza e buona amministrazione. Il ricorso è stato tuttavia accolto solo parzialmente: il giudice ha imposto alla stazione appaltante di adottare, entro sessanta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, un provvedimento espresso e motivato sulle istanze, ma non ha riconosciuto direttamente il diritto all'adeguamento prezzi, né ha ordinato l'emissione dello stato di avanzamento lavori o il pagamento delle somme richieste. Tali valutazioni spettano all'amministrazione, previa adeguata istruttoria ed eventuali valutazioni di discrezionalità tecnica. Il commissario ad acta non è stato nominato immediatamente, restando possibile una successiva richiesta in caso di ulteriore inerzia. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 26 d.l. 50/2022

  La disposizione costituisce il fondamento della richiesta di adeguamento prezzi, ma il TAR non ne ha accertato direttamente l'applicabilità né la spettanza delle somme, rimettendo tali valutazioni alla stazione appaltante all'esito dell'istruttoria.

• art. 3 l. 241/1990

  È stato richiamato quale fondamento dell'obbligo di adottare un provvedimento espresso e motivato sulle istanze dell'impresa.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Disciplinano il giudizio avverso il silenzio e consentono al giudice di accertare l'obbligo dell'amministrazione di provvedere, fissando un termine per l'adozione del provvedimento; l'eventuale commissario ad acta può essere richiesto in caso di ulteriore inerzia.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alla revisione prezzi sussiste, secondo il principio richiamato, solo quando la stazione appaltante eserciti una posizione di supremazia e disponga di potere pubblicistico o di discrezionalità nella determinazione dell'an o del quantum della revisione.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso è stato ritenuto tempestivo considerando, in applicazione della traslatio iudicii, la data di instaurazione del giudizio davanti al giudice ordinario.

• l. 241/1990

  I principi della legge generale sul procedimento amministrativo sono stati ritenuti applicabili anche alla stazione appaltante formalmente privatistica, quanto all'obbligo di fornire un riscontro espresso alle istanze revisionali.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio-inadempimento, l'obbligo di provvedere può derivare non solo da una specifica disposizione normativa, ma anche dai principi di legalità, imparzialità, buon andamento, correttezza e buona amministrazione, quando il privato abbia una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni della determinazione amministrativa.
• La stazione appaltante formalmente privatistica non può omettere un riscontro formale e motivato a un'istanza relativa all'esercizio di poteri o funzioni pubblicistiche connessi alla revisione dei prezzi, quando l'ordinamento e la concreta vicenda impongano l'adozione di una determinazione espressa.
• Nel giudizio contro il silenzio, comunicazioni informali o scambi e-mail privi del carattere di provvedimento non equivalgono a una formale conclusione del procedimento e non escludono la permanenza dell'inerzia amministrativa.
• L'accertamento dell'illegittimità del silenzio comporta, di regola, l'ordine di adottare un provvedimento espresso, ma non consente al giudice di sostituirsi all'amministrazione nell'accertamento della spettanza sostanziale della revisione prezzi quando siano necessarie istruttoria e valutazioni tecniche o discrezionali.
• Nel giudizio avverso il silenzio-inadempimento non sussistono normalmente controinteressati formali in senso stretto, poiché l'inerzia amministrativa non individua di per sé soggetti titolari di un interesse contrario; un controinteressato può tuttavia configurarsi in concreto se l'esercizio del potere richiesto sia suscettibile di arrecargli uno specifico pregiudizio.
• Ai fini della tempestività del ricorso riassunto a seguito di declinatoria di giurisdizione, rileva, in applicazione della traslatio iudicii, la data di instaurazione del giudizio davanti al giudice originariamente adito, purché siano rispettate le condizioni previste per la conservazione degli effetti processuali.

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